机构、机制和法律:中国跨行政区水污染管理体制诊断与对策建议

【摘要】：大范围的水环境恶化已经成为中国当前最为突出的环境问题。2005年底松花江水污染事故标志着中国进入了水污染事故高发期,过去两年平均每两至三天发生一起与水有关的污染事故。2007年入夏以来太湖、滇池、巢湖的蓝藻接连暴发,标志着中国进入了水污染密集爆发阶段。跨行政区水污染是水环境恶化的重要表征,也是加剧流域水污染的重要原因,像太湖、淮河和海河是中国水质最差的流域,也是中国跨行政区水环境最为恶化、水污染纠纷最为突出的区域。跨行政区的水污染防治有巨大难度,像淮河和太湖治理项目启动了十几年,分别耗资数百亿元,结果都是收效甚微,水质污染仍在恶化。说明水污染防治仅依靠技术和资金投入是不够的,更重要的是体制、机制和制度。目前中国跨行政区水污染管理的法律不完善、机制不健全,管理体制迫切需要改革。必须加快探索适合中国国情的跨行政区水污染管理模式。本文作为国家社会科学基金项目"跨行政区水污染防治管理模式研究"(05CZZ015)课题成果的主报告,建立在过去三年的理论探索和实地调查研究基础之上。本报告以中国的七大流域为对象,从机构、机制和法律三个方面,系统诊断和总结了中国跨行政区水污染管理体制存在的主要缺陷、问题及改革进展。以此为基础,提出了中国跨行政区水污染管理体制改革的总体思路,并分机构、机制和法律三个方面,近期改革与远景展望相结合,提出了一整套对策建议,供国家有关部门借鉴和参考。报告指出,我国跨行政区水污染管理改革任务既迫切又艰巨。管理体制改革的基本方向,是建立"部门职责明确、多龙合力治污、中央监管有力、地方合作治污"的新体制,行政手段、市场力量和公众参与有机结合的新机制,以及立法协调、制度完备和执法有力的法律保障体系。管理模式改革的设计,需要分别从机构、机制和法律三个方面入手,并同步推进。机制建设应作为解决跨行政区水污染问题的优先举措,具体建议包括:建立高层的部门协调机制;建立地方官员环保考核问责机制;建立跨行政区的环境合作机制;建立统一独立的信息监测和公开机制;积极引入和利用经济手段;逐步推进和健全公众参与机制。机构改革难度很大但是难以回避,分步推进构想如下:近期的重点是厘清部门职责,加强部门协调协作;中远期来看,管理机构的改革需要在中央政府机构改革的宏观背景下设计;长远来看,应建立现代流域管理机构,实现流域管理的决策权和执行权分离,民主参与和高效协调的新型管理模式。法律改革近期的重点是增强现有法律之间的协调性,当务之急是修订《水污染防治法》和《水法》,重视立法过程中利益相关方的参与,弱化部门在立法中的作用。一些具体的法律修订建议包括:明晰管理机构在水环境管理方面的职责;明确监测主体及其职责;完善污染事件和纠纷的处理机制;重视程序性立法;明确规范执法不作为和违法的处罚规定;积极推动环境公益诉讼。 【关键词】：流域管理 环境保护 跨行政区污染 水污染管理 体制改革
【基金】：国家社会科学基金(05CZZ015)资助课题成果 清华大学公共管理学院产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)资助课题成果
【分类号】：X52;D922.68
【正文快照】： 一、中国的跨行政区水污染问题中国是全球污水排放第一大国,目前有机污水年排放量是美国、日本和印度的总和,相当于美国的3倍。七大水系长江、黄河、淮河、海河、松花江、辽河、珠江是中国境内最主要的流域,总面积达433万平方公里,占国土总面积的45%,是中国人口聚居、经济发展

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