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详解煤炭资源税改革:从价计征时机已成熟,清费立税按5%征收较合理

来源:江南娱乐-意甲尤文图斯亚
时间:2014-05-04 10:10:30
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详解煤炭资源税改革:从价计征时机已成熟,清费立税按5%征收较合理  摘要:煤炭企业平均税费负担水平在35%左右,其中税收负担21.03%,是全国工业行业平均税负水平的2-3倍,煤炭

  摘要:煤炭企业平均税费负担水平在35%左右,其中税收负担21.03%,是全国工业行业平均税负水平的2-3倍,煤炭资源税从价计征会进一步加重煤企负担,我们建议先以5%左右为起征点将改革落地,后期视情况再调整。

  煤价大跌、煤市低迷,煤炭资源税改一直是近两年煤炭行业最关注的热点。

  4月22日,山西省长李小鹏主持召开省政府常务会议,研究部署进一步落实煤炭20条措施,加快煤炭资源税由从量计征到从价计征改革。山西本次会议的召开,或将进一步加快税费清理的进度,资源税属于地方税,具体税率将由地方制定,所以地方政府的推动将对其出台起到关键作用。

  就跟此前每一次一样,煤炭资源税的消息对资本市场和煤炭上下游市场掀起巨大的波澜。山西的推动,让煤炭资源税价改实际落定又近了一步。而媒体从权威渠道获取的消息显示,涉及煤炭的资源税改革方案已上报国务院。

  从2010年开始,笔者就开始在关注煤炭资源税改。延宕数年之后,煤炭资源税改革的时机是否真的成熟?改革的关键点又在哪里?结合这几年的政策动向和煤炭市场走势来分析,或许我们就可以很清晰的理清改革的路径之所向。

  高煤价,让煤炭资源税改尴尬难产

  资源税,是政府为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用,以各种应税自然资源为课税对象而征收的一种税。从上世纪80年代起,资源税就在开征,征收模式都是从量计征,即按照销售数量乘以规定的单位税额来计税。

  近十多年来,资源品价格大幅上涨,资源开采企业收入大幅增加,纳税却没有同等幅度增长。出现这样的问题,就在计税方法的不合理,从量计价难以体现价格变动因素,这也使得资源税“促进资源合理开发”的功能丧失。

  2010年以来,新一轮资源税改革启动,大的方向就是由从量改为从价计征。当年6月1日,财政部印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》,率先在新疆实行原油、天然气资源税从价计征,税率为5%。

  但是,这次改革并没有将煤炭纳入其中。同年12月1日,资源税改革试点扩大到内蒙古、甘肃、四川、青海、贵州、宁夏等12个西部省区,煤炭资源税改革仍然缺席。

  2011年10月10日,国务院正式发布《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》(下称《决定》),并于2011年11月1日执行。《决定》提高了焦煤资源税率,达到8-20元/吨,其他煤种仍维持0.3-5元/吨,但煤炭资源税依然为从量计征。

  相比之前市场预期的3%-5%从价计征税率而言,这次调整对煤企影响较小,对于焦煤市场的整体影响也低于预期,对煤炭市场影响则更为有限。受地域性因素影响,具体征收额度还需各个地区按情况制定。

  笔者分析认为,其他煤种的资源税征收标准之所以没有改变,主要是因为以原煤为代表的其他煤种如果实行从价计征的话,煤企的税负负担必定增加,这样上游煤企会将这部分成本转移给下游企业。

  当时,我国煤炭年产量已经超过32亿吨,不仅总量巨大,煤炭开采环境、煤炭质量的复杂性,也决定了不可能在短期内推广从价定率,需要一个过程。

  还有不得不提的一点是,煤价也处在高位,环渤海动力煤价格5500大卡动力煤价格在800元/吨。下游火电厂普遍亏损较为严重,如果实行从价计征,火电企业难以接受煤价上涨带来的压力,后期电厂亏损会更加严重。

  正因为如此,煤炭资源税改革一直处在尴尬之中,社会呼声颇高却难以实际推动。

  煤价下跌,煤炭资源税改时机成熟

  2012年以来煤炭市场进入下行通道,煤炭价格持续下跌,目前环渤海地区动力煤5500大卡煤价为530元/吨,较之前下了近300元/吨。

  由于经济增长放缓,以及国家对环保要求的提高,对煤炭使用量的控制,煤炭市场将整体处于供大于求的状况,煤价很难出现大幅上涨的可能。从资源税改革对国民经济所产生影响的角度来看,煤炭资源税改也迎来了难得一见的好时机。

  而政府监管者也明显看到了这一点,关于推动煤炭资源税从价计征改革的声音明显多了起来。

  2013年8月28日,财政部部长楼继伟提出,将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目,同时清理涉煤收费基金。同年12月底有报道称煤炭资源税从价计征改革方案已经上报国务院,该方案提出力争于2014年开始实施。

  今年年初,各主要产煤大省也将煤炭资源税改作为年度工作重点。山西省政府工作报告提到,将积极推进煤炭清费立税和资源税从价计征改革;内蒙古自治区的政府工作报告中提出,会推进资源性产品价格改革,落实国家煤炭等资源税从价计征改革;贵州省政府工作报告中明确提出,今年推动煤炭资源税从价计征。

  在这些声音,最激动人心的莫过于国税总局局长王军在今年两会期间的表态:煤炭资源税改革方案将很快公布。财政部提交全国人大审议的2014年中央和地方预算草案报告也显示,在推进税收制度改革方面,今年要实施煤炭资源税从价计征改革。

  但是,“只闻楼梯响,不见人下来”,煤炭资源税改革至今仍悬而未决。政策制定者葫芦里到底埋的是什么药?他们犹豫不决有为的是什么?

  煤炭资源税改,清费立税是关键

  资源税作为地方税,在资源价格不断上涨的情况下,资源税征收方式改革,一方面有助于不断增强资源地政府财政实力,另一方面会在一定程度上提高资源开发企业的生产成本。同时,由于资源税改革减少了资源开发企业的部分利润,在中央企业所得税属于中央财政收入的情况下,中央财政收入也会受到一定影响。因此,资源税改革也是中央政府、地方政府和资源行业之间的三方博弈。

  正因为如此,从大环境讲煤炭资源税改革的时机是相对成熟了,但在推出时间的拿捏上,高层领导也不免慎重再慎重。毕竟,改革的负面担心还是还是有的,因为任何税费负担最终都可能会通过各种方式转嫁到消费者身上,煤炭资源税当然也不例外。

  笔者认为,当前出台煤炭资源税从价计征政策会增加煤炭企业负担,应该先“清费”再“立税”,这样推动改革,阻力将减小不少。

  目前涉及我国煤炭产业的国家税收16项,行政性收费31项,其中资源类5项,环境类11项,经济建设类3项,行政管理类5项,企业发展类1项,社会保障类6项。

  煤炭企业平均税费负担水平在35%左右,其中,税收负担21.03%,是全国工业行业平均税负水平的2-3倍。在目前煤炭市场持续低迷,价格大幅回落的情况下,煤炭企业税费负担沉重的影响尤为突出,而煤炭资源税从价计征,必然会进一步加重煤企负担。

  笔者认为,必须同时清理各种涉煤收费和基金,包括部分省份还在收缴的煤炭价格调节基金、煤炭地销费和出省费等一系列费用。有必要对各级政府出台资源性税费、基金进行认真清理,让资源税成为名副其实的资源税。

  从价计征,税率多少才合适?

  煤炭资源税从价计征改革,其中税率的设定也很关键,只有设定合理的税率才能切实减轻煤炭企业负担。

  由于各省市县煤炭税费征收项目和金额的不同,以及动力煤和焦煤等煤种不同,各地煤企需缴纳的税费金额也各异,现仅以具有代表性的山西大同地区国有重点煤矿动力煤为例,来说明这个问题。

  目前山西大同地区国有重点煤矿需缴纳税费主要包括:三项基金(山西煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金以及煤矿转产发展基金,其中后两项基金从2013年8月1日起至2013年12月31日止暂停收取),保险费、公路基金、水土保持费、土地使用费、中介机构服务费、排污费、三项费用(教育基金、城建、价调税)等总计十二项税费。其中三项基金费用,动力煤最低缴纳31元/吨,炼焦煤最低缴纳38元/吨,其他税费合计5.79元/吨。

  按照清费立税的政策设计,如果是免除一切可能清理基金、税费负担,政府仅征收煤炭资源税,按照当前税费负担总和计算,当前煤炭资源税从价计征税率应不高于9.2%,煤炭企业的负担会比现在有所减轻。

  在仅征收三项基金和资源税,并免除其他可能清理税费负担的前提下,资源税从价计征税率应低于7.75%,可减轻煤企税费负担。在仅收取山西煤炭可持续发展基金和资源税,并免除矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展基金和其他一切可能清理税费负担的前提下,资源税从价计征税率低于5.45%,方可减轻煤企税费负担。

  结合上述分析计算,笔者认为:将煤炭资源税率确定在5%左右是比较合理的。如果过低,就起不到改革应有的目的;如果过高,会给宏观经济走势带来压力、同时会遭致煤炭企业的反对而增加改革压力。我们的建议是,先以5%左右为起征点将改革落地,后期视市场情况和各方反应再做调整。

  (大智慧通讯社资深记者,华夏能源网特约研究员)

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