详解煤炭资源税改革：从价计征时机已成熟，清费立税按5%征收较合理

　　摘要：煤炭企业平均税费负担水平在35%左右，其中税收负担21.03%，是全国工业行业平均税负水平的2-3倍，煤炭资源税从价计征会进一步加重煤企负担，我们建议先以5%左右为起征点将改革落地，后期视情况再调整。

　　煤价大跌、煤市低迷，煤炭资源税改一直是近两年煤炭行业最关注的热点。

　　4月22日，山西省长李小鹏主持召开省政府常务会议，研究部署进一步落实煤炭20条措施，加快煤炭资源税由从量计征到从价计征改革。山西本次会议的召开，或将进一步加快税费清理的进度，资源税属于地方税，具体税率将由地方制定，所以地方政府的推动将对其出台起到关键作用。

　　就跟此前每一次一样，煤炭资源税的消息对资本市场和煤炭上下游市场掀起巨大的波澜。山西的推动，让煤炭资源税价改实际落定又近了一步。而媒体从权威渠道获取的消息显示，涉及煤炭的资源税改革方案已上报国务院。

　　从2010年开始，笔者就开始在关注煤炭资源税改。延宕数年之后，煤炭资源税改革的时机是否真的成熟？改革的关键点又在哪里？结合这几年的政策动向和煤炭市场走势来分析，或许我们就可以很清晰的理清改革的路径之所向。

　　高煤价，让煤炭资源税改尴尬难产

　　资源税，是政府为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用，以各种应税自然资源为课税对象而征收的一种税。从上世纪80年代起，资源税就在开征，征收模式都是从量计征，即按照销售数量乘以规定的单位税额来计税。

　　近十多年来，资源品价格大幅上涨，资源开采企业收入大幅增加，纳税却没有同等幅度增长。出现这样的问题，就在计税方法的不合理，从量计价难以体现价格变动因素，这也使得资源税“促进资源合理开发”的功能丧失。

　　2010年以来，新一轮资源税改革启动，大的方向就是由从量改为从价计征。当年6月1日，财政部印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》，率先在新疆实行原油、天然气资源税从价计征，税率为5%。

　　但是，这次改革并没有将煤炭纳入其中。同年12月1日，资源税改革试点扩大到内蒙古、甘肃、四川、青海、贵州、宁夏等12个西部省区，煤炭资源税改革仍然缺席。

　　2011年10月10日，国务院正式发布《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》（下称《决定》），并于2011年11月1日执行。《决定》提高了焦煤资源税率，达到8-20元/吨，其他煤种仍维持0.3-5元/吨，但煤炭资源税依然为从量计征。

　　相比之前市场预期的3%-5%从价计征税率而言，这次调整对煤企影响较小，对于焦煤市场的整体影响也低于预期，对煤炭市场影响则更为有限。受地域性因素影响，具体征收额度还需各个地区按情况制定。

　　笔者分析认为，其他煤种的资源税征收标准之所以没有改变，主要是因为以原煤为代表的其他煤种如果实行从价计征的话，煤企的税负负担必定增加，这样上游煤企会将这部分成本转移给下游企业。

　　当时，我国煤炭年产量已经超过32亿吨，不仅总量巨大，煤炭开采环境、煤炭质量的复杂性，也决定了不可能在短期内推广从价定率，需要一个过程。

　　还有不得不提的一点是，煤价也处在高位，环渤海动力煤价格5500大卡动力煤价格在800元/吨。下游火电厂普遍亏损较为严重，如果实行从价计征，火电企业难以接受煤价上涨带来的压力，后期电厂亏损会更加严重。

　　正因为如此，煤炭资源税改革一直处在尴尬之中，社会呼声颇高却难以实际推动。

　　煤价下跌，煤炭资源税改时机成熟

　　2012年以来煤炭市场进入下行通道，煤炭价格持续下跌，目前环渤海地区动力煤5500大卡煤价为530元/吨，较之前下了近300元/吨。

　　由于经济增长放缓，以及国家对环保要求的提高，对煤炭使用量的控制，煤炭市场将整体处于供大于求的状况，煤价很难出现大幅上涨的可能。从资源税改革对国民经济所产生影响的角度来看，煤炭资源税改也迎来了难得一见的好时机。

　　而政府监管者也明显看到了这一点，关于推动煤炭资源税从价计征改革的声音明显多了起来。

　　2013年8月28日，财政部部长楼继伟提出，将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，同时清理涉煤收费基金。同年12月底有报道称煤炭资源税从价计征改革方案已经上报国务院，该方案提出力争于2014年开始实施。

　　今年年初，各主要产煤大省也将煤炭资源税改作为年度工作重点。山西省政府工作报告提到，将积极推进煤炭清费立税和资源税从价计征改革；内蒙古自治区的政府工作报告中提出，会推进资源性产品价格改革，落实国家煤炭等资源税从价计征改革；贵州省政府工作报告中明确提出，今年推动煤炭资源税从价计征。

　　在这些声音，最激动人心的莫过于国税总局局长王军在今年两会期间的表态：煤炭资源税改革方案将很快公布。财政部提交全国人大审议的2014年中央和地方预算草案报告也显示，在推进税收制度改革方面，今年要实施煤炭资源税从价计征改革。

　　但是，“只闻楼梯响，不见人下来”，煤炭资源税改革至今仍悬而未决。政策制定者葫芦里到底埋的是什么药？他们犹豫不决有为的是什么？

　　煤炭资源税改，清费立税是关键

　　资源税作为地方税，在资源价格不断上涨的情况下，资源税征收方式改革，一方面有助于不断增强资源地政府财政实力，另一方面会在一定程度上提高资源开发企业的生产成本。同时，由于资源税改革减少了资源开发企业的部分利润，在中央企业所得税属于中央财政收入的情况下，中央财政收入也会受到一定影响。因此，资源税改革也是中央政府、地方政府和资源行业之间的三方博弈。

　　正因为如此，从大环境讲煤炭资源税改革的时机是相对成熟了，但在推出时间的拿捏上，高层领导也不免慎重再慎重。毕竟，改革的负面担心还是还是有的，因为任何税费负担最终都可能会通过各种方式转嫁到消费者身上，煤炭资源税当然也不例外。

　　笔者认为，当前出台煤炭资源税从价计征政策会增加煤炭企业负担，应该先“清费”再“立税”，这样推动改革，阻力将减小不少。

　　目前涉及我国煤炭产业的国家税收16项，行政性收费31项，其中资源类5项，环境类11项，经济建设类3项，行政管理类5项，企业发展类1项，社会保障类6项。

　　煤炭企业平均税费负担水平在35%左右，其中，税收负担21.03%，是全国工业行业平均税负水平的2-3倍。在目前煤炭市场持续低迷，价格大幅回落的情况下，煤炭企业税费负担沉重的影响尤为突出，而煤炭资源税从价计征，必然会进一步加重煤企负担。

　　笔者认为，必须同时清理各种涉煤收费和基金，包括部分省份还在收缴的煤炭价格调节基金、煤炭地销费和出省费等一系列费用。有必要对各级政府出台资源性税费、基金进行认真清理，让资源税成为名副其实的资源税。

　　从价计征，税率多少才合适？

　　煤炭资源税从价计征改革，其中税率的设定也很关键，只有设定合理的税率才能切实减轻煤炭企业负担。

　　由于各省市县煤炭税费征收项目和金额的不同，以及动力煤和焦煤等煤种不同，各地煤企需缴纳的税费金额也各异，现仅以具有代表性的山西大同地区国有重点煤矿动力煤为例，来说明这个问题。

　　目前山西大同地区国有重点煤矿需缴纳税费主要包括：三项基金（山西煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金以及煤矿转产发展基金，其中后两项基金从2013年8月1日起至2013年12月31日止暂停收取），保险费、公路基金、水土保持费、土地使用费、中介机构服务费、排污费、三项费用（教育基金、城建、价调税）等总计十二项税费。其中三项基金费用，动力煤最低缴纳31元/吨，炼焦煤最低缴纳38元/吨，其他税费合计5.79元/吨。

　　按照清费立税的政策设计，如果是免除一切可能清理基金、税费负担，政府仅征收煤炭资源税，按照当前税费负担总和计算，当前煤炭资源税从价计征税率应不高于9.2%，煤炭企业的负担会比现在有所减轻。

　　在仅征收三项基金和资源税，并免除其他可能清理税费负担的前提下，资源税从价计征税率应低于7.75%，可减轻煤企税费负担。在仅收取山西煤炭可持续发展基金和资源税，并免除矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展基金和其他一切可能清理税费负担的前提下，资源税从价计征税率低于5.45%，方可减轻煤企税费负担。

　　结合上述分析计算，笔者认为：将煤炭资源税率确定在5%左右是比较合理的。如果过低，就起不到改革应有的目的；如果过高，会给宏观经济走势带来压力、同时会遭致煤炭企业的反对而增加改革压力。我们的建议是，先以5%左右为起征点将改革落地，后期视市场情况和各方反应再做调整。

　　（大智慧通讯社资深记者，华夏能源网特约研究员）