国内首份生物质电价政策报告发布，建言补贴政策与风光区别对待

　　每年仲秋之后，稻田里的秸秆将开启新的旅程。他们将被打捆送、运输至近郊的电厂，投入炽热的锅炉，冒着欢快的火焰热烈燃烧，这种火红与仲秋的金黄一道奏响他们生命的乐章。为他们的旅程助力的正是一座座生物质电厂，共同守望者着自然界的春华秋实。

　　在他们的背后，有一群致力于此的企业家勤勉躬行，为国内能源清洁化利用、精准扶贫不遗余力；还有一群专家、学者正在为产业治理献计献策。

　　11月7日，由国家可再生能源中心、国家发改委能源研究所、中国产业发展促进会生物质能产业分会联合编制的《生物质电价政策研究报告》（“下称《报告》”）发布，这是国内首份侧重生物质电价政策研究的行业报告。

　　在新能源补贴退坡、风光加速平价上网的背景下，生物质发电面临的内外环境正在发生变化。《报告》系统梳理生物质发电产业现状、经济性、存在问题、电价相关政策等，目的是真实反映行业生存状态，所面临的补贴拖欠等问题，并提出多项切实可行对策，促进生物质发电产业清洁、高效、绿色、低碳、健康和可持续发展。

　　一、生物质项目集扶贫、环保、基础设施建设于一体，政策调整不能一刀切

　　生物质发电兼具精准扶贫、环境保护、基础设施建设投资、公共服务等多重属性，同时肩负城乡废弃物处理、农村能源革命的重任，在中央“三大攻坚战”（防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治）的工作部署下，具有举足轻重的地位。

　　国内生物质发电起步较晚。2006年11月国能单县生物质发电项目并网，这是国内第一个规模化秸秆直燃发电项目。在电价补贴、全额保障性收购、审批权限下放、税收优惠等政策支持下，生物质发电得以规模化发展。

　　截至2017年底，国内生物质装机近1500万千瓦。其中，农林生物质发电并网发电装机容量700.77万千瓦（91.7%分布在华北、东北、华中和华东地区），垃圾焚烧发电并网发电装机容量725.1万千瓦（主要集中在华东和华北地区），沼气发电并网发电总装机容量49.9万千瓦。近两年来由于受资源条件限制，生物质发电增幅稳定在10%左右。

　　根据国家能源局统计，2017年底全国可再生能源发电装机容量6.5亿千瓦，测算生物质发电装机占比仅为2.3%；生物质发电量795亿千瓦时，占全部发电量的1.2%。同期，风电和光伏发电的并网装机容量约占可再生能源发电总装机容量的45%，风电、光伏发电量占全部发电量比重为6.6%。

　　相比之下，生物质发电装机占比、发电量占比远远低于风电、光伏。风、光在政策支持、技术进步的推动下，近年来已经实现规模化发展，近五年新增装机平均增长率分别为22%、129%，远远高于生物质发电的14%。

　　与此同时，新能源产业规模化与市场消纳能力不足、外送通道资源不足、新能源补贴缺口加大等矛盾日益突出，国家能源管理部门已强化风光项目管理、明确财政补贴退出机制，加速新能源平价上网进程。生物质发电在新能源政策的调整中，预计将出现一定的起伏。

　　与风电、光伏不同，生物质发电集环保、民生、三农建设于一体，与风电、光伏等其他可再生能源存在着本质差别。在国内风电、光伏政策调整的同时，生物质发电应该考虑能源属性差异，不能一刀切。

　　从环保属性上看，生物质发电是解决治理农村和城市生物质废弃物污染的最为直接有效的环保处理方式。随着我国社会经济快速发展，每年可产生大约4.6亿吨标煤的生物质资源量。其中，农林废弃物约7亿吨，可供能源化利用的约3.5亿吨，城乡生活垃圾约6亿吨，畜禽粪污年产生量约38亿吨。生物质发电城乡废弃物的处理中起着不可替代的作用。

　　从三农建设、精准扶贫的属性看，由于生物质发电对燃料具有持续需求，其效用高于风光。以30MW农林生物质发电厂为例，年消耗农林废弃物27万吨，支付给农民的燃料款大约在5000万元左右。若以2017年底农林生物质发电累计装机容量计算，农林生物质发电行业每年支付给农户的燃料款约为120亿元左右，提供各类就业岗位300万个，带动3000多万农村劳动人口就业，增加大约70亿元的交通运输业收入，经济和社会效益显著。

　　《报告》特别指出，生物质发电行业多为民营企业，在高燃料成本、高财务成本压力下，对政策波动敏感度高。鉴于此，《报告》认为生物质发电产业需要连续稳定的政策体系和价格体系。

　　2006年《中华人民共和国可再生能源法》颁发，这是国内新能源发展的纲领性文件。在可再生能源法的统领下，生物质发电规划、项目管理、价格机制等政策体系次第出台，并随着产业发展和外部环境变化不断调整。其中，生物质发电上网电价和补贴政策由2006年的固定补贴，逐步过渡到目前的固定电价政策。

　　2010年7月8日，国家发展和改革委出台了《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》（发改价格[2010]1579号），决定对农林生物质发电项目实行固定电价政策。对未采用招标确定投资人的新建农林生物质发电项目，统一执行标杆上网电价每千瓦时0.75元（含税）。这是支持农林生物质发电行业规模化发展的核心政策。

　　2012年3月28日，发改委下发《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号）规定以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算。每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾焚烧发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。

　　在上述电价和补贴政策下，生物质发电由小及大，在城乡生态治理、农村能源革命、精准扶贫、城镇化建设等方面做出卓越贡献。未来生物质项目将以热电联产为主要方向，其资源、经济、生态和社会等综合效益将更加显著。

　　二、高昂燃料成本、补贴拖欠是生物质发电行业的两大瓶颈

　　1.原料成本维持高位、环保要加码，生物质发电成本下降空间有限

　　我国的生物质发电效率和技术水平与欧洲仍有较大的差距。2017年，全国生物质发电年等效满负荷运行小时数平均约5218小时，欧洲的生物质发电项目均高于7000小时。在理想状况下，一个农林生物质项目（25～30MW）全年运行7500～8000小时，发电量约1.8～2.2亿千瓦时，耗用农林剩余物约28～30万吨。

　　根据《报告》分析，影响生物质发电成本的主要因素包括：固定资产投资、原料成本、技术成本（生产效率）、人工成本和管理运维成本。其中，原料成本约占运行成本的60%，投资建设成本占比为25%左右。农林生物质直燃发电成本在2015～2030年期间总体仍将呈上升趋势。

　　随着生物质模块化施工方式的推广，生物质锅炉、蒸汽轮机等关键设备的制造技术比较成熟，投资建设成本将有所降低，到2020年预计将从总投资的25%降至23%。但原料成本受同业恶性竞争、区域规划不合理、监管体系不完善等影响不断攀升，预计2020年生物质原料总成本在360元/吨。

　　同时，随着国内环境治理工作强度加大，生物质发电项目环保投入不断增加。以一台30MW机组为例，超低排放改造投入达1000余万元，且每年需要的维护费用也达到80万元以上。垃圾发电项目面临越来越多的邻避问题。

　　受上述因素影响，生物质发电度电成本下降的空间和幅度低于其他能源品种。当前我国农林生物质发电项目单位造价为9000元/kW左右，燃料成本约为0.42-0.45元/kWh，远高于燃煤发电。

　　2.财政补贴拖欠影响行业稳定和企业现金流

　　补贴拖欠是影响生物质发电在内的新能源行业发展的主要因素。截止2017年底全国新能源发电补贴拖欠累计超过1000亿元，随着新能源发电规模的扩大补贴的缺口不断扩大。

　　《报告》指出，截至2017年，未列入可再生能源电价附加资金目录的补助资金和未发放补助资金共约143.64亿元。未纳入可再生能源电价附加资金支持目录的项目的总装机规模已达122.8万千瓦，约占生物质发电装机的8%。

　　受制于补贴不到位，一些生物质发电企业存在现金流紧张、财务成本高、资产负债率增加等问题。需要特别注意的是，农林生物质发电项目的燃料是以现金交易形式向农户购买的，补贴拖欠影响到农户燃料款结算。

　　此外，《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》并未明确可再生能源电价附加目录发布时间，导致补贴方法时间具有不确定性，给企业带来潜在风险。

　　三、政策建议：保持电价政策稳定性，优先保证生物质项目补贴发放

　　借鉴国外生物质发电支持政策和管理办法，《报告》从电价补贴、项目管理、税收优惠、地方政府激励等方面提出7个方面建议。

　　1.设立生物质发电专项补贴目录，保障补助资金优先发放

　　基于生物质发电的特殊属性，电网企业对生物质发电量要实行全额保障性收购，有别于风电和光伏发电的保障小时数。明确具有民生工程属性的生物质发电电价补贴政策的优先级高于风电、光伏发电等其他可再生能源。

　　建议设立生物质发电项目专项电价补贴目录，生物质发电项目优先纳入可再生能源补助目录，补助资金优先足额发放。考虑到农林生物质发电项目燃料收购直接关系到农民收益，建议专项电价补贴目录一年发布一次，及时发放补贴资金。

　　2.生物质电价政策应保持连续稳定

　　生物质发电单台机组容量小，单位造价高，项目盈利能力较弱，投资回收期长，又承担着环保和民生重任。为支持产业的规范、健康和可持续发展，给投资者以足够信心，建议国家相关部门在未来的一段时间内保持生物质电价相对稳定，参考风电、光伏项目，给予生物质发电项目至少20年的电价补贴期限。

　　3.加强生物质发电项目监测评价管理

　　将可再生能源电价附加资金的发放管理与生物质发电项目的运行指标联动管理。重点监测发电量、上网电量、运营小时数、垃圾处理量、国家补贴资金发放情况以及颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氢等污染物排放情况，项目运行情况监测到每一个项目，污染物排放要监测到每一台焚烧炉。定期发布监测报告，接受社会监督，督促地方和项目单位做好项目运行。加强行业自律，发挥国家可再生能源电价附加资金在项目规范运行中的引导作用。倒逼生物质发电业主采用先进锅炉及环保设施，提高清洁生产水平。

　　4.完善生物质发电税收优惠政策

　　建议对“所得税优惠目录”和“增值税优惠目录”同步修订和完善，一是将农林生物质发电行业收集利用的农林废弃物品种全部纳入，并取消技术标准中对农林废弃物的比例要求；二是统一两个目录对农林废弃物品种的表述方式和内容。

　　5.研究制定新管理办法，明确生物质发电定位

　　建议研究新的生物质发电项目管理办法，明确生物质发电的定位，强调生物质发电在推动农村能源革命、精准扶贫、解决“三农”问题、环境保护等方面的重要性。进一步明确生物质发电项目向热电联产方向发展的要求，确定优先享受可再生能源电价附加补贴资金项目应当满足的边界条件，补贴期限等内容，提出生物质发电项目的规划、建设及运营管理要求，为生物质发电产业未来发展指明方向。

　　6.支持生物质发电参与电力体制改革

　　在电力市场改革不断推进的背景下，建议积极支持生物质发电项目参与电力体制改革，参加电力市场交易和备用、调频等辅助服务交易。鼓励生物质发电项目法人成立售电公司，从事市场化售电业务，支持参与分布式发电市场化交易。

　　7.研究制定生物质供热的地方激励政策

　　考虑到全国各地经济条件和热需求状况的差异，建议因地制宜的研究制定地方性热价补贴政策，针对居民供暖和工业供热等不同热力用户采取相应补贴措施，以平衡和改善生物质热电联产项目供热部分整体长期亏损的局面。同时，建议出台地方生物质供热的相关财税补贴优惠政策。