民事公益诉讼惩罚性赔偿应保持谦抑性

【讯】近年来，为了增强民事公益诉讼惩戒、威慑功能，检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域积极探索适用惩罚性赔偿。应当说，这为民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的完善积累了经验。但同时，其适用条件、赔偿标准等却远未达成共识，并引发了异化适用：一方面，责任认定过于宽松。惩罚性赔偿责任成立要件一般较为严格，须当事人主观状态恶意及损害后果严重等。但实践中却做了放宽处理，如《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》：“有下列情形之一的，可以……提出惩罚性赔偿诉讼请求：一是侵权人主观过错严重；二是违法行为次数多、持续时间长；三是违法销售金额大、获利金额多、受害人覆盖面广；四是造成严重侵害后果或者恶劣社会影响的；五是具有其他严重侵害社会公共利益的情形。”据统计，2017年至2019年间，对于检察机关提起的民事公益诉讼惩罚性赔偿案件，一审法院支持率高达97.4%。另一方面，惩罚性赔偿金确定标准不统一。以保健食品安全民事公益诉讼为例，有的为销售总金额3倍，有的为销售价款10倍。

笔者认为，民事公益诉讼惩罚性赔偿的适用应保持谦抑性。理由在于：首先，公益诉讼惩罚性赔偿不同于私益诉讼惩罚性赔偿；其次，惩罚性赔偿是一种特别赔偿，法律有特别规定时才能适用。目前，除了《人民检察院公益诉讼办案规则》等规范外，并无相应直接法律根据。司法实践中，案件多直接或参照适用食品安全法、消费者权益保护法等法律，这种直接或参照适用私益诉讼惩罚性赔偿规范进行处理的方法，显然是与民法典第一百七十九条规定的立法精神相悖的。

实现民事公益诉讼惩罚性赔偿的谦抑性，应当注意以下几点：

第一，坚持“少提慎提”基本原则。在目前法律没有明确规定民事公益诉讼惩罚性赔偿的背景下，民事公益诉讼惩罚性赔偿案件探索原则上应集中于生态环境和资源保护、食品药品安全等关乎人民群众重大利益的领域，且主要针对侵害后果严重、社会影响较大的案件为宜。《最高人民检察院办公厅对十三届全国人大三次会议第3485号建议的答复》强调：“司法实践中就消费公益诉讼，会存在原告能否提出损害赔偿诉请、能否提出惩罚性赔偿诉请、如何与私益诉讼进行衔接等难点问题，需要作进一步调研和论证。”对最高人民检察院的这一慎重态度，笔者是完全赞同的。

第二，严格规范实体与程序要件。基于检察机关等代表国家进行公益诉讼，被告在诉讼中通常处于“弱势地位”。这就要求人民法院对公益诉讼惩罚性赔偿责任的认定更加严格：在实体上，应严格考量侵权人主观状态（故意）、违法行为（违法次数多、持续时间长）、损害后果（严重损害社会公共利益）等要件，充分论证对被告施加惩罚性赔偿的正当性、合理性；在程序上，应合理分配举证责任、强化质证程序等，充分保障被告的诉讼权利。

第三，以实现惩罚性赔偿目的为导向。惩罚性赔偿主要目的在于惩罚有主观故意的侵权行为，以遏制侵权行为发生。当前，惩罚性赔偿主要采取惩罚性赔偿金的形式，且主要参照私益惩罚性赔偿金，以销售额等为基数乘以10倍、3倍或2倍等。笔者认为，很多时候，一律按照这种方式很难达到惩罚性赔偿目的。如刘某等生产销售有毒有害食品案（〔2020〕浙11刑终167号）中，被告被判处1300余万元惩罚性赔偿金，远远高于被告可承受范围，反而让受损的公共利益不能及时得到赔偿，无法实现惩罚性赔偿目的。除此以外，还应在赋权法官自由裁量权确定惩罚性赔偿金责任之外，进一步创新法律责任形式，进而实现公益诉讼惩罚性赔偿社会效果的最优化。如青岛市崂山区某空间艺术鉴赏中心生态破坏民事公益诉讼案（〔2021〕鲁02民初69号）中，青岛市中级人民法院综合被告主动承担生态环境保护普法宣传等公益劳动，酌情判令其承担10%的惩罚性赔偿金。这样，被告不仅以身说法，且能在赔付能力内积极赔偿，更有教育警示意义，更有利于惩罚性赔偿目的实现。