2021年生态环境政策分析（二）：基于分区管控和价值实现机制的生态修复与保护

2021年作为“十四五”的开局之年，也是政策发布的重要年份，国家及相关部委层面共颁布生态环境相关领域政策性文件105项，其中中共中央、国务院层面发布文件14项，相关部委发布文件91项，整体呈现“数量多、分量足、重点明确”的特点。各省(区、市)也纷纷出台本省“十四五”期间生态环境发展的规划类文件。
　　环境商会联合和君咨询生态环保事业部在岁末推出《2021年生态环境政策分析》专题报告，试图从产业和企业视角，对2021年生态环境相关政策进行梳理、盘点和分析、总结，以期通过政策的走向展望未来生态环境产业发展的方向，对业内企业的未来发展和战略制定提供参考，敬请关注。
　　系列分析之一近日已发布，详情请点击：2021年生态环境政策分析(一)：转变发展方式，推进“双碳”目标。
　　此为系列分析之二--基于分区管控和价值实现机制的生态修复与保护。
　　当前阶段生态环保主要市场需求由之前的点状污染治理向一定区域范围的综合生态修复与保护转变已经是业内的普遍共识，但就目前生态修复与保护项目而言，缺少修复结果性标准和鼓励社会资本参与的合理商业模式成为制约该领域发展的两大瓶颈，也在某种程度上造成了之前一段时间该领域的诸般乱象。针对上述两大瓶颈，2021年国家层面先后出台了两个基础性文件。
　　1解决两个发展瓶颈
　　在修复与保护标准方面，11月19日生态环境部发布《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见(试行)》(环环评〔2021〕108号)，要求各省到2023年建立相对完善的“三线一单”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)生态环境分区管控制度，建立更新调整、跟踪评估、成果数据共享服务等机制，建立相对完善的数据共享与应用系统服务功能，同时推动上述制度、机制、功能在在规划编制、产业布局优化和转型升级、环境准入等领域的实施应用。这一文件是在《关于加快实施长江经济带11省(市)及青海省“三线一单”生态环境分区管控的指导意见》(环环评〔2019〕99号)试点和36个“三线一单”落地应用案例基础上的全国性推广。可以想见，这一制度的确立，将为未来全国范围内开展差异化、精准化生态环境修复与保护，明确相应标准奠定坚实基础，也将成为业内企业开展区域布局、开拓区域市场的指引。
　　在商业模式方面，4月26日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(国务院公报2021年第14号，以下简称《14号公报》)，是在总结各地大量探索(详见《生态产品价值实现典型案例(第一批)》(自然资办函〔2020〕673号))基础上，对如何从制度层面破解绿水青山转化为金山银山的瓶颈制约的系统性阐述，可以认为是“十四五”期间鼓励和规范生态保护与修复领域产业发展的纲领性文件。
　　《14号公报》提出了四个方面战略取向：培育经济高质量发展新动力、塑造城乡区域协调发展新格局、引领保护修复生态环境新风尚、打造人与自然和谐共生新方案。由此可以看出，建立健全生态产品价值实现机制的目标，是仍然要以经济发展，尤其是农村和生态地区的经济发展，为根本目标，但不是以过去粗放的、以牺牲环境为代价的方式发展经济，而是要对接城乡地域资源差异，通过显化生态产品价值的方式发展经济，这既满足了城市地区对美好生活的需要，又解决了农村地区不平衡不充分问题，实现乡村振兴、共同富裕，也就完成了“绿水青山就是金山银山”的转变。
　　《14号公报》围绕如何建立健全的问题提出了6大机制建设方向：调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制、价值实现保障机制和价值实现推进机制，从产业的视角来看，涵盖了生态产品项目从策划开发到建设运营的全生命周期。
　　作为促进产业发展的核心，中共中央办公厅、国务院办公厅围绕“保护补偿机制”发布了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》(国务院公报2021年第27号)，明确“十四五”期间要改革完善“以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度”“以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度”和“以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局”，并明确了各项制度建设的具体内容和措施。而后财政部和发改委出台了两个配套性试点支持文件，一是《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》(财资环〔2021〕25号)，明确“每年从水污染防治资金中安排一部分资金作为引导和奖励资金”对长江流域干流11个省、支流8个省进一步健全完善流域横向生态保护补偿机制，加大生态系统环境保护和治理修复力度进行支持；二是《关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态保护补偿机制建设的指导意见》(发改振兴〔2021〕750号)，明确在“两湖”流域充分发挥市场配置作用，鼓励与引导社会资本参与湿地保护修复、湿地公园建设，所在地政府积极探索流域生态保护补偿的新方式，加快研究签订湖泊生态保护补偿协议，开展湖泊水流自然资源确权登记，构建环境权益交易市场等一系列具体措施。
　　2鼓励社会资本参与
　　在此基础上，国家开始鼓励和支持社会资本参与。国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(国办发〔2021〕40号)，提出“鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护”“重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主(包括责任人灭失、自然灾害造成等)的生态保护修复”，明确指出社会资本可以“采取‘生态保护修复+产业导入’方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等”方式获得收益，同时明确给予产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等支持政策。在此之前生态环境部会同发改委和国开行已经批复了第一批36个生态环境导向的开发(EOD)模式试点项目(《关于同意开展生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》(环办科财函〔2021〕201号))，并开始启动第二批试点推荐工作(《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2021〕468号))。
　　3重点生态修复方向
　　有了机制的保障，国家也陆续明确了生态修复与保护的重点区域和方向，《关于加强草原保护修复的若干意见》(国办发〔2021〕7号)、《关于科学绿化的指导意见》(国办发〔2021〕19号)、《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(国务院公报2021年第30号)、《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》(国务院公报2021年第35号)、《关于加强长江经济带重要湖泊保护和治理的指导意见》(发改地区〔2021〕1617号)、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十四五”规划》(发改地区〔2021〕1745号)、《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设规划(2021—2035年)》(发改农经〔2021〕1775号)、《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》(环综合〔2021〕44号)、《生态保护和修复支撑体系重大工程建设规划(2021—2035年)》(发改农经〔2021〕1812号)等文件相继出台。
　　其中，作为长江大保护后的又一重大流域政策，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》尤其值得关注，该文件明确了上游水源涵养、中游水土保持、下游湿地保护和生态治理的功能分区定位，提出构建“一带五区多点”的生态保护空间布局、“一轴两区五极”的发展动力格局以及多元纷呈、和谐相容的文化彰显区。同时，发改委先后发布了《重大区域发展战略建设(黄河流域生态保护和高质量发展方向)中央预算内投资专项管理办法》(发改地区规〔2021〕422号)和《“十四五”黄河流域城镇污水垃圾处理实施方案》(发改环资〔2021〕1205号)两个配套性文件，由此可以预见，黄河流域生态保护和经济发展将在“十四五”期间，尤其是“十四五”中后期开启与长江经济带方向不同但同样丰富多彩的新篇章。
　　4配套政策
　　财政部还针对上述重点方向给予了资金支持保障，先后发布了《海洋生态保护修复资金管理办法》(财资环〔2020〕76号)、《农村环境整治资金管理办法》(财资环〔2021〕43号)、《中央生态环保转移支付资金项目储备制度管理暂行办法》(财资环〔2021〕91号)、《关于全面推动长江经济带发展财税支持政策的方案》(财预〔2021〕108号)、《重点生态保护修复治理资金管理办法》(财资环〔2021〕100号)等一系列文件。发改委也配套发布了《生态保护和修复领域相关中央预算内投资专项管理办法》(发改农经规〔2021〕1728号)。
　　5小结
　　如果说围绕“转变发展方式，推进‘双碳’目标”的政策离生态环境产业和企业还有一定距离的话，上述生态修复与保护的政策就显得“亲和”很多，尤其是对于从事流域治理、生态修复相关业务的企业来说，应该对照上述政策重新认真审视自身的“十四五”发展规划。在此，和君咨询生态环保事业部提供三点建议：
　　一是基于自身业务发展重点区域，深入研究当地“三线一单”分区管控的区域划分，细化目标市场拓展策略；
　　二是基于自身业务链条，思考“合纵连横”策略和具体举措，完善自身为地方政府提供一揽子生态治理综合解决方案的能力；
　　三是基于自身项目，深入研究国家和项目所在地配套财税政策，严格遵守并用好用足相关政策要求。
　　此外，在目前的国家平台(长江环保及未来可能会出现的黄河治理平台)、省级平台(各省环保集团)大格局下，如果你不是这两类企业，那么还需要在上述三点思考之前，重新思考自身在整个环保产业发展格局中的定位，即客户是谁、为客户提供何种服务等。
　　敬请期待《2021年生态环境政策分析(三)——基以问题为导向，补齐环境短板》。
　　原标题：2021年生态环境政策分析(二)：基于分区管控和价值实现机制的生态修复与保护