IIGF观点 | 《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》解读

2022年1月6日，生态环境部、商务部联合印发《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》(以下简称2022版《指南》)，助力推动对外投资合作可持续发展和绿色“一带一路”建设，提升对外投资合作建设项目环境管理水平，更好地构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局。本文将梳理2022版《指南》发布的背景，重点分析其与2013版相比呈现出的亮点和新意并对企业具体实施以及《指南》未来更新的相关工作提出建议。
　　一、《指南》发布的背景和意义
　　绿色是共建“一带一路”的鲜明底色。从昆明到格拉斯哥，随着《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(COP15)的第一阶段和《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)在去年相继落幕，我国在生物多样性保护和应对气候变化等全球挑战面前继续积极履行国际责任。通过与覆盖40多个国家的150余家中外方伙伴共同成立的“一带一路”绿色发展国际联盟(BRIGC)、与28个国家共同发起的“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议以及与英国共同牵头的“一带一路”绿色投资原则(GIP)等平台，中国致力于在对外投资合作中倡导绿色发展理念。
　　在生物多样性保护方面，作为COP15的东道国和主席国，中国承诺将广泛开展生物多样性领域的双多边合作，助力发展中国家推进其生物多样性治理进程，缩小一些发展中国家在联合国《生物多样性公约》履约和可持续发展目标(SDGs)实现方面的差距。
　　在应对气候变化方面，我国在全面部署和落实自身“双碳”工作的同时，致力于与“一带一路”共建国家一道结成应对气候变化的“命运共同体”，以“共同但有区别的责任”原则为基石，鼓励中国企业在遵循《巴黎协定》等国际公约和“一带一路”绿色投资原则等要求的条件下，开展对外投资合作。2021年9月，习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论上宣布中国将不再新建海外煤电项目，大力支持发展中国家能源绿色低碳发展。中国海外“退煤”对于全球能源转型的加速演进起到了重要的作用。
　　落实到对外投资合作的项目层面，针对项目生命周期中可能产生的环境影响，国内包括商务部、生态环境部等部委着力加强对于共建绿色“一带一路”的顶层设计，鼓励企业按照国际通行标准或中国更严格标准开展对外投资项目的环境影响评估和尽职调查，将绿色融入投资决策和项目开展的全生命周期中去。相关指引性文件包括2017年5月四部委联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》、2021年7月商务部和生态环境部联合发布的《对外投资合作绿色发展工作指引》(以下简称2021版《工作指引》)。
　　延续了2021版《工作指引》所体现的遵循绿色国际惯例和规则的精神，两部委在2022版《指南》中对2013年联合印发的《对外投资合作环境保护指南》(以下简称2013版《指南》)进行了重大升级和细化。2022版《指南》增强了在生物多样性保护和应对气候变化方面的要求，覆盖了对外投资合作建设项目的全周期，并分条罗列了对重点行业的环境管理要点。在我国全面开展生物多样性和气候领域国际合作的新格局下，2022版《指南》的发布标志着我国进一步引导企业“出海”过程中积极履行环境保护责任、推动对外投资建设项目高质量发展的决心。这不仅为提升国内国际双循环质量提供了重要支撑，而且全面展现了我国在共建“一带一路”过程中的绿色领导力。　　图1 中国在共建绿色“一带一路”过程中的重大事件和重要政策文件　　二、2022版《指南》的四大亮点
　　与2013版《指南》和2021版《工作指引》相比，2022版《指南》综合、立体地呈现了四大新意和亮点：第一，增强了对于国际通行标准的认可、超越了既往的“东道国”原则；第二，丰富了生态环保的内涵，提出了对于应对气候变化和生物多样性保护方面的新要求；第三，理顺了项目全生命周期管理流程；第四，突出了对于重点行业的规定。　　图2 2022版《指南》通过三个维度的刻画形成对企业“出海”项目生态环保全面立体的指引　　(一)兼收并蓄——提倡国际通行标准
　　与2013版《指南》相比，2022版《指南》最大的亮点便是鼓励企业采用国际组织和多边机构的通行标准或中国更严格标准开展投资合作活动，特别是在东道国(地区)没有相关标准或标准要求偏低的情形下。这一立意已在2021年发布的《工作指引》中有了明确的体现。相较于2013版中鼓励企业“研究和借鉴”国际标准和惯例，2021版《工作指引》和2022版《指南》均使用了“遵循绿色国际规则”和“鼓励企业参照国际通行做法”等对国际惯例高度认可的字眼。其中，2022版《指南》更是明确了国际标准和惯例在建设前的环境尽职调查、企业自身环境管理体系的完善以及项目退役期的生态环保工作等具体应用场景。
　　对国际准则认可的加强符合我国构建绿色“一带一路”的要求。回顾过去，自1999年中国开始实施“走出去”战略，政府始终鼓励中国企业遵守东道国的法律法规，以获得当地和中国的相关许可证和执照(通常被称为“东道国原则”)。然而，不同东道国的法律法规、监管环境以及治理结构的健全程度差异较大。一些环境法规较为宽松的国家，对于大型基础设施项目的开发商和投资者几乎不作相应环境保障措施的强制要求和约束，或只要求采取较为基本的保障措施。在当地环境相关法律法规缺失的情况下，部分中国企业投资项目由于未能就当地生态系统和社区可能造成的环境及社会影响进行及时沟通披露而受到部分非政府组织和媒体的非议。除却声誉风险，缺乏可以依托的环境标准也为中国企业带来了实际的财务风险：因为国际投融资渠道(包括一些国际大型机构投资者、多边金融机构、国际银行特别是签署《赤道原则》的银行即“赤道行”)通常采用更严苛的环境和社会风险与影响的评价和管理标准，中国企业无法接轨国际标准将限制其拓展国际投融资渠道[1]。
　　综上所述，2022版《指南》对国际标准的拥抱为中国企业提升和完善对外投资合作建设项目中环境风险管理水平提供了更切实的参考标准。
　　(二)与时俱进——丰富生态环保内涵
　　2022版《指南》大大丰富了生态环保的内涵——在2013版主要侧重的污染防治的基础上，对应增加了关于企业在应对气候变化和生物多样性保护方面的新要求。与此同时，相较于已对这两个全球议题有所涉及的2021版《工作指引》，2022版《指南》对于生物多样性保护的关注度有所提升，并细化了对项目开展的各阶段以及各重点行业的具体指导。
　　在应对气候变化方面，2022版《指南》明确了企业应“关注全球和东道国(地区)关于应对气候变化的法律法规和政策，根据自身条件积极参与低碳和碳汇项目，支持发展中国家能源绿色低碳发展，为东道国(地区)应对气候变化作出积极贡献”(第十七条)。这就要求中国企业在开展对外投资合作建设项目时，尽量减少其海外碳足迹，充分考量东道国在《巴黎协定》下各自的国家自主贡献(NDCs)，最大程度上与1.5℃温升目标保持一致。就具体的行业而言，《指南》要求企业在实施能源项目时，“优先考虑清洁、绿色的可再生能源项目”(第十条)，重申了2021年9月我国在联合国大会上关于不再新建海外煤电项目，大力支持发展中国家能源绿色低碳发展的承诺。针对交通基建项目，《指南》同样提出了“绿色、低碳、可持续发展”的指导原则(第十三条)。
　　作为COP15的东道国和主席国，我国在2022版《指南》中对于生物多样性保护的要求进行了重大细化和升级。2022版《指南》强调企业应“关注东道国(地区)制定的生物多样性保护战略和行动计划，充分考虑项目所在区域的生态功能定位，减少对当地生物多样性的不利影响，推动实现生物多样性保护和可持续利用”(第十八条)。与2013版《指南》中仅第十五条提到的审慎选址、减少对当地生物多样性的不利影响、做好生态恢复工作等用词相比，2022版《指南》首先提出了在项目建设前期的综合要求——企业应“对拟选址区域开展生物多样性调查、生态环境监测和评估等方式，掌握项目所在地及其周围区域的生态环境本底状况”(第六条)。

　　随之，2022版《指南》针对不同类型项目的特点设计了“避免”与“缓解”相配套的组合措施。譬如，企业实施水利水电项目时，“应尽量避免占用自然保护区和重要生物栖息地…合理采取水生生物栖息地保护、水生生物通道建设、增殖放流等措施；对保护性野生动植物及其生境造成影响的，积极采取工程防护、异地移栽、救助、生境恢复等措施“(第十条)；实施矿山开采项目时，”减少生态破坏和土地占用，开展生态修复和生物多样性保护“(第十二条)；实施交通基础设施项目时，“要按照绿色、低碳、可持续发展的要求，合理选线选址，尽量避免占用或穿越自然保护区和重要野生生物栖息地。确实无法避免的，可采取无害化穿越、建设野生生物通道等减缓或补偿措施。加强施工期环境管理，合理安排施工组织方式，减少土石开挖和临时场地占用，减轻对野生生物及周边居民噪声、扬尘等影响，施工结束后及时开展生态环境恢复”(第十三条)。据悉，“一带一路”生态环保大数据服务平台已纳入100多个国家的生物多样性相关数据[2]。未来，在更多相关数据的支持下，企业有条件将生物多样性保护纳入项目生命全周期的决策和管理中去。
　　(三)慎始慎终——厘清全生命周期管理流程
　　与2013版相比，2022版《指南》延续了2021版《工作指引》所鼓励的“全周期”管理的精神，针对对外投资合作建设项目全生命周期中的每一个阶段，包括项目前期、施工期、运行期、退役期，都提出了具体的要求(见图3)。其中，对每个阶段的指引不仅涉及了污染防治、应对气候变化、生物多样性保护等多维度，而且对标了国际通行规则标准或中国更严格标准。　　图3 对外投资合作建设项目各阶段的生态环保要点　　不仅如此，在为各重点行业制定环境管理要点的过程中，2022版《指南》也尽可能地体现了对于项目各个阶段的细化要求。譬如，对于交通基础设施项目，根据2022版《指南》的规定，企业应在项目前期做到合理选址，尽量避免对于生物多样性的破坏；在施工期，建设相应的缓解或补偿措施，并加强环境管理；在施工结束后，及时开展生态环境恢复。
　　(四)由点及面——突出重点行业要求
　　绿色基建、绿色能源、绿色交通是绿色“一带一路”建设的重点合作领域。2022版《指南》与2013版《指南》以及2021版《工作指引》相比的另一大特色是罗列了对于能源项目包括水利水电项目、石油化工项目、矿山开采项目、交通基础设施项目这四大重点行业的规定细则。
　　针对能源行业，2022版《指南》开宗明义地指出要优先考虑可再生能源项目。随后，针对同属于可再生能源项目但存在较大生态环境隐患的水利水电项目，《指南》提出企业应避免占用自然保护区和重要生物栖息地，并鼓励采取相应的补偿或缓解措施。
　　针对石油化工和矿山开采项目，2022版《指南》分别在加强污染治理、控制温室气体排放和减少生态破坏、开展生态修复等方面进行了指导。
　　针对交通基础设施项目，企业根据2022版《指南》的规定，应将“绿色、低碳、可持续发展”的要求贯穿到项目全生命周期中去，包括项目前期选址、施工期环境管理以及后期的生态修复。
　　在2020年“一带一路”绿色发展国际联盟(BRIGC)发布的《“一带一路”项目绿色发展指南》基线研究报告中已经强调要根据不同行业特点提出具体指导要求，明确正面和负面清单，探索构建一套项目分级分类体系。本次2022版《指南》对于四大重点行业的涉及为这一分级分类体系设想的实现奠定了基础。
　　三、针对实施推行和《指南》下一步更新的建议
　　2022版《指南》在对国际准则的认可、生态环保内涵的丰富、项目全生命周期管理要求的厘清以及重点行业的覆盖四大方面有了亮眼的表现。然而，适用于企业“出海”的升级版《指南》的推出仅是促进对外投资建设项目进一步高质量发展的第一步。针对政府如何引导企业实施推行本《指南》以及《指南》未来的升级，本文提出了以下三点建议：
　　第一，强化配套的监管机制、建立差异化管理流程。首先，该《指南》属于部门规章，虽然对于企业进一步提升其环境管理水平等方面提出了明确的要求，但其实施落地还需其他部门的配合，各相关部委包括发改委、商务部、国资委等能否在现有的审批和报备流程中纳入基于2022版《指南》的相应指标要求对于保障企业层面的落实起到了至关重要的作用。其次，本文建议针对绿色低碳项目，如风电、光伏等项目的审批实行“绿色通道”；与此同时，将可能对环境造成重大潜在风险的项目，如燃气发电、大型水电、矿山开采项目等列入重点监管列表，并且强制要求相关方披露在项目的污染处理、碳排放、生物多样性保护等方面的具体数值和治理情况。
　　第二，聚焦生态环保能力差距、加强能力建设。首先要意识到我国企业在环境影响评价、环境风险识别与防控等方面仍有不足。因此，为了帮助我国企业更好地贯彻和落实2022版《指南》，建议相关政府或行业协会牵头组织关于多边机构通行标准(如世界银行环境和社会标准、国际金融公司环境和社会绩效标准等)以及我国相关标准和最佳实践的能力建设工作。其中，针对基建、能源、交通等“一带一路”重点行业应开展相关环境和气候风险评价标准、评估工具的多轮培训。这不仅可以帮助中国企业在“出海”过程中更好地落实2022版《指南》的规定，而且有利于其解决融资难的痛点，更全面地与国际标准接轨，匹配多边银行以及一些国际商业银行的相关要求。
　　第三，增加受众群体，在企业和金融机构两端同时发力。本指南主要针对中国企业在境外开展投资建设的新建(含改建、扩建)类项目、收购并购类项目以及承包工程项目。虽然其中涉及的类目对于我国政策性金融机构(包括中国进出口银行、国家开发银行和中国出口信用保险公司等)和涉及到海外业务的几大商业银行有极大的参考价值。但是，金融机构在提供融资或担保的过程中对应的流程(包括项目立项、项目评估、实施和施工、项目管理和报告、项目退役/出售/转让等)和关注点与企业有所区别；与具体实施项目的企业也存在一定的信息差。因此，为了进一步提高我国金融机构对于“出海”项目的环境乃至社会和治理风险方面的把控能力，从而能够针对不同风险类型的项目实施差异化管理，建议我国银保监会、人民银行等监管部门联合生态环境部制定更贴合金融机构需求的相关指引和配套体系。相关参考资料包括“一带一路”绿色投资原则(GIP)、《“一带一路“项目绿色发展指南》二期I：企业及金融机构应用手册以及手册中提及的国际机构和多边金融机构的相关标准。
　　从风险角度考虑，除去环境风险，海外项目中与社会维度相关的风险也逐渐显露。从投融资渠道而言，近年来，无论是国际金融机构(包括部分国内金融机构)还是部分机构投资人对于环境和社会两方面的关注进一步增强。2013年版以及2022版《指南》均对项目在社会层面的潜在影响有所涉及。针对企业如何在贯彻落实2022版《指南》的基础上提升其环境和社会的风险管理水平以帮助满足相关金融机构(多边金融机构、赤道银行等)的要求，解决融资难的困境，本文提出以下三点建议：
　　第一，加强环境和社会影响评估(ESIA)。企业应聘请气候变化、生物多样性、社会风险评估等领域的外部专家组成顾问团队。顾问团队需独立于利益相关方，以确保其评估的公正性。企业可参考世界银行集团的《环境、健康与安全指南》以及《国际金融公司社会和环境可持续性绩效标准》来制定其环境、社会评估以及配套管理体系。
　　第二，构建完善并严格执行环境和社会管理体系(ESMS)。ESMS作为一个动态系统，由政策、规划、管理工具和配套机制组成，供企业管理环境与社会相关的风险和潜在影响。基于“计划-执行-检查-行动”(Plan-Do-Check-Act)的循环管理办法，企业应将ESMS的完善和执行融入到项目的全生命周期中去。相关的国际最佳实践参考材料包括《国际金融公司环境和社会管理体系实施手册》。
　　第三，定期、透明地报告项目环境和社会表现。企业应按照与投融资方事先确定的格式和频率(至少每年一次)定期报告项目相关的环境和社会表现。具体而言，企业应公开环境和社会影响评估的摘要以及温室气体排放数据。在不涉及商业机密的情况下，企业还可以分享特定项目的与生物多样性相关的数据。
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