日本垃圾分类顶层设计与制度建设及其启示

前言：随着我国经济的高速发展、物质消费水平的大幅提高，“大量生产—大量消费—大量废弃—新一轮大量生产”逐步成为常态。我国生活垃圾产生量的迅速增长，环境隐患日益突出，已经成为新型城镇化发展的制约因素。

垃圾分类是实现各类垃圾分流处理，全面提升资源回收利用的重要举措。日本在垃圾处理处置领域，贯彻3R（减量化、再利用、资源化）理念，并深入践行，形成了全球瞩目的优秀治理范例。特别是日本的垃圾分类，随着固废管理政策的沿革以及处理处置技术与设施建设的发展，逐步形成了特有的发展模式，在顶层设计、制度建设等方面的经验值得我们借鉴。‍

日本生活垃圾的产生与处理现状

日本将“垃圾”分为“一般废弃物”与“产业废弃物”两大类。“一般废弃物”多指生活源废弃物，“产业废弃物”多指工业废弃物。此外“一般废弃物”中包括医疗废弃物等“特别管理一般废弃物”；“产业废弃物”中包括废酸废碱等“特别管理产业废弃物”。“特别管理一般废弃物”与“特别管理产业废弃物”的范畴大致等同于我国的危险废弃物。

随着循环经济的推进以及人口结构的变化，2000年之后日本废弃物的排放量总体呈现下降趋势。日本环境省2019年发布的统计数据显示，2017年日本一般废弃物总排放量为4289万吨，人均日排放量为920克。排放总量与人均排放量均实现连续7年下降。垃圾焚烧是日本生活垃圾减量化处理的最主要手段，2017年该国日垃圾焚烧处理能力超过18万吨。各类资源再生工作的开展使日本一般废弃物的资源回收利用率维持在较高水平，2017年为20.2%。而垃圾分类工作的有效开展，为日本生活源垃圾的高效处理处置及回收利用提供了不可或缺的保障。

日本开展垃圾分类原因及分类模式解析

日本的垃圾分类工作，始于上世纪70年代，经过了长时期的逐步推进才形成了现在相对完善的体系。总结起来，日本政府在全社会开展垃圾分类主要基于四方面原因。

（1）垃圾产生量的激增与处理模式的变化

随着日本经济在上世纪六七十年代的高速发展，其垃圾产生量激增，全社会垃圾产生量在1960年不足900万吨，至1980年已快速增长至接近4500万吨，20年间增长了4倍。以填埋为主的垃圾处理模式难以适应垃圾产生量的快速增长，东京等超大城市出现“垃圾围城”现象。随着各地垃圾焚烧设施的迅速投运，“可燃”“不可燃”等简单的垃圾分类体系逐步形成与普及。

（2）垃圾最终处置用地不足

至2000年，日本的垃圾产生量增速虽有所减缓，但逐年增加的势头并未改变。此外，随着垃圾焚烧处理比例的逐年提升，经减量处理后的飞灰等最终处置设施（填埋场）压力增大。至1980年，现有填埋设施的剩余库容几乎用尽，而新填埋设施的建设面临可用地不足、周边居民反对、运输半径过大等诸多问题。在推进减量处理的技术进步的同时，垃圾的源头减量成为重要课题。

（3）循环型社会的建设

为了摆脱大量生产、大量消费、大量废弃的发展怪圈，在1990年之后日本加速推进垃圾源头减量与各类资源的有效回收利用，1991年修订了《废弃物处理法》，同年颁布了《资源有效利用促进法》，明确了产品的绿色设计、绿色生产、生产者责任、回收利用体系建设等。2000年为更有效推进3R理念的落地实施，促进循环型社会的建设，日本政府颁布了《循环型社会形成推进基本法》，对废弃物的处理提出了含明确优先顺序的基本原则：①抑制产生；②再使用；③再生利用；④热回收；⑤合理处置。垃圾的有效分类成为相关规划目标实现的重要保障，同时法律体系的建设与完善对开展垃圾分类形成了明确指导与要求。上世纪90年代一批以资源回收再利用为目的、配套《循环型社会形成推进基本法》落地的固废处理设施相继在日本各地建成，与垃圾源头分类、配套收运体系建设形成了高效运转的社会治理体系。

（4）设定更高效的中远期治理目标

日本对于“循环型社会”的建设定了较为明确的发展方向、发展目标与发展路径。以2018年6月颁布的《第四次循环型社会形成推进基本计划》为例，该“规划”提出了以建设可持续发展社会为目标的包括环境、经济、社会各层面的全方位工作方针与任务。并以此为基础，提出至2025年年度最终垃圾处置量较2000年削减77%，资源回收利用率较2000年提升30%等在具体数字目标。设定的新阶段目标为高效的垃圾处理处置与资源循环利用提出了更高的要求，同时也为更加科学的垃圾分类提出了新的要求。

如上文所述，日本实施垃圾分类的基本目的是通过垃圾的源头分类，有效提高可再生资源的回收利用率、提升垃圾减量化处理效率，减少最终废弃物产生量。

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