【818】最近火热的水环境EPC项目，想说爱你不容易

【中国环保在线 污水处理】水环境EPC项目似乎逐渐热了起来。深圳的七大水环境EPC项目，使得茅洲河、正本清源等名词成为行业“热搜”；121亿元东莞市石马河流域综合治理EPC+O项目、123亿的茅洲河流域(宝安片区)水环境综合整治EPC项目让人感慨有钱真好；近日，不到6亿的扬中市水环境综合整理EPC项目则引起十余家企业争抢，其中不乏中字头大央企。
水环境项目EPC占比增高
严格来说，水环境EPC项目并非刚刚才热。在PPP 之前，水环境治理主要采取模式的是EPC，在《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)之后，相关部门发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》后，大多地方政府开始探索在水污染防治领域大力推广运用PPP模式。而水环境综合治理项目因其开放性、综合性、系统性等特点，在PPP运作方式上也较其他类别项目更为复杂。随着水环境PPP项目推进及落地过程中一些问题的暴露，水环境EPC在此回到大众视野。
E20研究院2018初年数据显示，在黑臭水体为主的水环境综合治理领域，EPC仍为主要的治理模式，占比达到70以上%，PPP占比少且落地率较低。而在近期，由于种种原因，以广东、江苏等地为代表的水环境EPC项目又密集进入了行业的视野。
对比近年来新中标水环境项目的PPP&EPC占比数据也可见端倪：根据E20研究院执行院长薛涛日前在“2019(第十七届)水业战略论坛”上发布的数据，2016-2018年度，新中标水环境项目中，EPC模式占比显著上升，PPP模式占比则从25%下降至11%。

而在近期财政部公布的月度新入管理库项目清单中，也可以发现，新入库的水环境类PPP项目明显减少，且有不少该类项目出现在退库项目清单中。
水环境EPC再度兴起的原因
长期以来，关于水环境项目是否可用PPP模式一直存在争议。近期的PPP政策导向对于纯政府付费类项目有着严控的趋势，如苏财金[2017]92号明确提出，对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧。而水环境治理项目多属PFI类，体量较大，需政府付费，运营属性弱，但有维护部分。对于其是否可算为运营、绩效压力是否足够等话题，行业存在不同意见。
在此情况下，水环境EPC模式便有着不少便捷之处。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。业主按工程进度安排支付施工方款项，建设期施工方不垫资，项目竣工后移交给政府。在实际操作中，相比于PPP，EPC模式有着诸多优势：
不需要走PPP流程。根据国家发改委、财政部对PPP项目操作流程的指导性意见，一个PPP项目从发起到最终实施，需要经过初审、可行性评估、物有所值评估、财政可承受能力评估、联审、政府审核、公开推介、招标、谈判、公示等程序，需要提交发起材料、物有所值评估报告、财承能力评估报告、资产评估报告等材料，程序较复杂。此外，还需要经过土地、规划、项目申请、项目审批、环评、能评、社会稳定风险评估等程序。从发起到实施评均需要1-2年时间。随着水十条等考核任务的临近，对于一些水环境治理时间紧、任务重的地区，走PPP流程的时间成本较大。
不受“财承”10%红线约束。2015年，财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。经过中国PPP项目大爆发的几年内，各地方财政支出也逐渐开始触摸到10%红线。在此情况下，一些原定使用PPP模式的项目也发生了变化，如惠州市水务局马安河和南东坑水水环境综合整治工程PPP项目，在发布资格预审文件不久，即发布终止公告，表示“因受国家宏观调控政策的影响，需调整为其他方式实施。经市政府批准，终止该项目招标采购活动。”
风险相对较小。财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金10号文)中提到，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”；对于5-10%范围的，还有另外规定：“对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。”水环境治理属于纯政府付费中的PFI项目，而原来经常被打包进水环境项目的污水厂，尽管位列“正面清单”，但也被算作了纯政府付费项目，未来或将无法作为使用者付费内容与河道治理打捆。随着地方政府财承空间的日益缩小，几条规定使得未来水环境PPP的打包难度越来越大。再加上PPP库的不再是“保险箱”，退库风险持续存在，对于社会资本与金融机构来说，参与水环境PPP项目所面临的政府方支付风险大大增加。而EPC项目则有效规避了上述风险。
可控性强，见效快。PPP模式涉及企业、政府、spv公司、融资方等主体，如果地方政府没有一个协调部门或者协调机制，项目运作中会遇到多重阻碍。在EPC模式下，业主把工程的设计、采购、施工和开工服务工作全部托付给工程总承包商负责组织实施，业主只负责整体的、原则的、目标性的管理和控制，在设计等过程对接快变更少，工期较短；总承包商更能发挥主观能动性，能运用其先进的管理经验为业主和承包商自身创造更多的效益。如珠海某水环境EPC项目，据媒体报道，工期约比传统模式节约5个月。
此外，由于采用的是总价合同，基本上不用再支付索赔及追加项目费用，项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性。
水环境EPC模式需注意的问题
尽管EPC模式相对成熟，但对于体量大、内容多的水环境项目，不管是地方政府还是承接企业，都有不少需要注意的问题。
对于政府，最主要问题还是钱从哪来。某业内咨询人士指出，水环境EPC项目体量较大，需要地方政府有着充足的资金，不能涉及融资，且EPC结束后政府还需要自己或委托第三方对工程进行运营维护。因此，该类项目对地方财力有很高要求，实际可能加重财政支付压力，甚至形成隐形债务。
清华大学PPP中心主任助理、行业发展部部长刘世坚分析：“如果政府缺钱，EPC就很有可能有名无实，需要承包商垫款，从而带来后续问题。政府如果没有还款来源，承包商愿意垫，金融机构也未必愿意，容易出现半拉子工程。”当前，也有一些地方政府在债务监管不断趋严、而自身财政能力不足的情况下，尝试用“工程总承包+融资”(EPC+F)模式解决项目融资问题，而这种模式如果没有纳入预算管理，也有违规举债之嫌。
EPC后的运营服务及其质量，也是项目后期的重要内容之一。目前，采用EPC的水环境项目多为EPC+O(总承包+运营)，也有少数在EPC后再单独对运营环节进行招标的案例，如如清徐县白石河流域水环境综合治理，在EPC总承包项目结束后，再进行委托运营的招标，负责白石河污水处理厂和厂外余热管网、挡水坝、引水涵等的运营、维护、管理，运营期限为5年。对于这种方式，如何通过交易方式设定，将付费与效果挂钩以把握运营质量，是采购方需要重点考虑的问题。
在企业方面，水环境EPC项目对于以及工程见长的施工型企业有很大吸引力，在实际项目中也可以看到，最终承接项目的也多为大型央企。如今年来深圳市共放出10个共366.69亿黑臭水体项目，大部分采用EPC模式进行，其中225.7亿花落中电建，65亿被中交建纳入囊中。
而即使对于这样央企国企，在工期短、任务重的项目面前，也面临较大的验收压力。“压力太大了。工期、质量压力都大，边画图边施工边移交，很多事情来不思考。”参与某水环境EPC项目的一线人员张大锤(化名)表示。
上述咨询人士则对央企的转型动力表示担忧：“央企参与到这类项目，获得不少工程利润，但做一单是一单、难以获得持续稳定的现金流，可能不利于其向运营性企业转型。”