中国有哪些自然灾害…

【专家解说】：我国世界上自灾害严重少数国家之平均每年造成近2万人死亡直接 经济损失高达国家财政收入1/4至1/6而且随着社会经济发展和人类活动增 强自灾害损失还更快速度增长进入90年代已达每年上千亿元水平 给人民生命财产带来了巨大损失严重影响了我国持续发展针对目前灾害现 状我国部分学者分析了我国当前减灾工作状况, 提出了建立减轻自灾害系 统工程意见(马宗晋等19901992)并对建立样 系统必要性和行性 作了分析对减灾系统工程主要内容进行了详尽论述(马宗晋等1991;马宗晋 等1998)指出我国减灾系统工程应包含十方面:监测、预报、评估、防灾、 抗灾、救灾、灾安置与重建、教育与立法、保险与基金、规划与指挥并对十 方面之间相互关系作了分析 目前关于我国建立减灾系统工程问题上尚有些问题值得研究:1)国 际上已有减灾系统工程有些特色我们从得些启迪 2)建立减灾系 统工程过程需要解决些紧迫问题本文美国和日本例讨论 两问题 、我国减灾系统工程现状

图1、我国减灾系统工程示意图 建国来我国政府极重视减灾事业先成立了七大类减灾管理部门此外 全国防汛抗旱工作由国家防汛抗旱总指挥部负责通过40余年努力使我国减灾能 力已经有了长足进步 尽管前40多年减灾工作取得了显著成绩我国每年灾害损失还逐年上升 仅1996年达2800多亿元1998年预计会超过3000亿元说明自灾害已成 社会经济发展大制约因素之减灾已成重大社会问题 目前我国减灾工作存着系列问题:减灾立法尚完善缺少规 范全国减灾工作综合性法律;没有长远减灾机构及减灾物质储备;减灾通讯建 设滞;减灾、救灾体制完善;抗灾、救灾资金短缺;各种抗灾工程老化问题严重; 减灾工作未能纳入各级政府经济发展计划;各种减灾监测、预报等系统分散管理 重复建设效益较低;各地区没有制订与减灾工作要求相适应社会经济发展政策 些问题终解决必须要依靠建立减灾系统工程并立法基础上由国家统领导 系统工程 各种自灾害都孤立单靠某种减灾措施无法解决我国日益严重灾害 问题特别巨灾要想更好地搞好减灾工作必须强调由单项减灾走向综合减灾 建立全国统减灾系统工程减轻自灾害各种措施包括监测、预报、评估、防 灾、抗灾、救灾、安置与新建、教育与立法、保险与基金、规划与指挥都作减 灾系统工程部分统筹考虑、综合实施(马宗晋1991、1993、1998)图1我国 减灾系统工程基本框架 下面简要介绍防灾减灾系统工程各部分含义:

1.1 监测 监测监视成灾预兆测量变异参数及灾对灾情进行监视和评估等对自 灾害监测减灾先导性措施通过对自灾害监测提供数据和信息从而进 行示警和预报因而灾害监测作用和任务相当明确也抗灾、减灾工作所 必少重要环节近40年来国已建成7大类自灾害单项监测网络 些监测网般由国家综合台站、区域监测台站和各地方台站等几级组成目前 监测系统网主要处于单项发展通信手段主现状各监测系统发展极 平衡无疑影响了国灾害监测工作进步发展由于各种自灾害之间有 着有机联系因而今灾害监测系统建设应该继续完善各单类监测系统 基础上逐步向全国性综合监测网方向发展首先进行灾害信息交叉使用 并建立全国性统灾害数据库遥感、遥测数值记录、自动传输基础 建立空、地、人立体监测网和综合信息处理系统

1.2 预报 预报分长期、期和短期预报及临灾预报减灾工作前期准备和各级减 灾行动科学依据对预报工作目前主要强调灾害群发性及链发性突出研 究灾害综合特点对综合自系统变异进行深入研究基础上加强对各类 单项自灾害预报工作并逐步走向系统性、综合性预报当前灾害预报 科学新研究方向 国虽各单项灾害预报均有定经验和理论基础总预报水平却极 均衡地震灾害预报成功率仅20%而短期天气预报方面则达70%上 我们对自灾害监测、预报能力数据分析方法上进行重大改进则 短期内难提高综合预报水平方面大力引进先进监测预报系统及手 段扩大国际交往加速信息交流与消化我们今努力方向

1.3 评估 对灾害评估指灾害发生全过程对灾害自特点及其对社会损害程 度作出估计和判断具体来说评估又分:灾前预评估、灾时跟踪评估和灾 灾情评估对灾害进行评估衡量减灾效益主要手段灾前评估正确与否对 于研究灾害来临时防范措施、抗灾救灾对策必少灾时及时准确评估 现场领导进行抗灾决策主要依据之(炸坝、移民、疏散等工作均需灾时评 估作依据)灾灾情评估对于救灾工作开展对于救灾人力、物力筹集与 调动也必少 灾害评估工作重要性使得我们得下大力气去研究工作方法及各种实际问 题和理论问题国目前具体情况来看尚缺乏科学数据系统尤其缺 乏全国统评估标准和方法我们曾尝试按灾度自灾害划分五等级 此基础上研究灾害评估方法研究救灾防灾责任等问题

1.4 防灾 里所说防灾指减灾非工程性措施人员和动产减灾措施和灾时行动 计划等具体来说大工厂计算机系统、生产自动化流水线国家文物防灾 措施等等均属于防灾范畴灾害预报和预警前提下灾害发生之前有效 地转移和保护各种动产及人员也防灾重要课题国灾情较严 重国家每年因此而造成了巨大经济损失影响了经济持续高速地发展所 使各级政府和全国人民认识点动员全社会都来关心和参与减灾活动积极 行动起来平时作好防灾切准备工作样旦灾害来临时会有所防范 减少财产损失无疑极大地推进经济发展

1.5 抗灾 同防灾相比抗灾主要指永久性和临时性工程措施:建筑、堤坝、厂房等 工程性措施方面通过国政府努力过去40年已经有了相当大 进展有着好抗灾工程基础对于抗水、抗风、抗海潮、抗震等抗灾工作 起了重要作用 作抗灾工程措施我们提倡由工程选址施工每环节均应有防灾、抗灾 措施制定国土规划时进行城市建设与工程选址时应回避风险程度大地 区 近期来说根据过去40年防灾、抗灾经验我们认抗灾工程应包括下几项: ①各大江河防汛抗旱工程;②重要大城市防汛、抗震工程;③险堤、险库加固 工程;④沿海地区地面沉降防治措施;⑤山区防塌、防滑工程;⑥国土绿化工 程

1.6 救灾 救灾指灾害发生时对人民生命财产急救对次生灾情抢险救灾项极 复杂、社会性、半军事化紧急行从抢救医学从生活秩序社会秩 序从技术工程从决策指挥组成了完整救灾系统根据灾害预测预 报意见和灾害区划需要有组织地采取针对性综合措施大限度地减少灾害损 失利于灾重建工作顺利开展目前主要应加强研究救灾技术手段增加 救灾设备建立应急性通讯网络系统和交通运输系统

1.7 灾安置与重建 每当大灾发生尽快安置灾民解决们生活困难成社会紧要 问题由于国经济发展还较落各种医疗、住房体制尚未完善因而缺乏 方面综合管理体制了预防今各种灾害侵袭目前国正组织力量进行 各种类型城市、工矿企业减灾预演工作目了灾害来临时妥善做好各 种救灾工作特别灾民生活安置工作 灾重建包括迅速恢复社会生活秩序和恢复经济生产破旧立新重建家园 减灾工作具体表现次大灾过各种建筑设施破坏工矿企业停产 金融贸易停滞家庭结构破坏等均会引起巨大衍生损失因此了尽快安置 灾民恢复生产必须强调灾重建工作极端重要性国政府平均每年有10 多亿元资金用于自灾害重建同时特大灾害(1991年大水)还有 非灾区人民救助及部分国际援助还远远够我们目标要国建立 整套完善灾重建体制适应于国灾害多发现状方面国际合作 和资金援助十分必要

1.8 教育与立法 教育国家立国之本各项工作基础同样也减轻自灾害提高人 民防灾减灾意识重要手段对人民国情教育也应包含灾情教育防灾减灾常 识教育要从儿童和学生作起认真充实减灾知识国目前防灾工作所面 临项紧迫任务方面我们还十分薄弱几乎处于种空白状态 现所说自灾害有相当部分由于灾害来临时人们惊慌失措或灾前 重视防灾措施完善而造成过去几年国有关部门已进行了大量灾害 知识方面宣传教育虽使人们灾害意识有所提高灾害知识缺乏承灾能 力低下平时重视减灾工作现象依存因而继续加强灾害教育提高全 民减灾意识仍项十分迫切工作要使人们平时有灾情思想只有样 灾害来临时才能镇定自若全身心投入抗灾救灾活动去 灾害立法终保障防灾减灾体制顺利建立和发展根本出路了保证各项减灾 措施实施节制人类盲目地开发和非科学活动惩治对减灾工程和减灾工作破 坏行必需制定法规法减灾建立减灾各环节法规进行全民族减灾法 制教育建立减灾立法执行与监督机构需立即开展工作并应首先着手制 定国"减灾法"和灾害评估规范只有通过有关法律、法规颁布才 能从根本 上建立起全国统防灾体制明确各级政府职责使人们减灾活动有法 依依法行事建议成立国家级减灾委及国家减灾心全面领导、组织、 协调各部门和区域减灾业务和科研工作加速实现减轻自灾害目标

1.9 保险与基金 抗灾、救灾安置灾民重建生产需要大量资金和人力物力国目前经济 尚富裕情况下适当应用保险与基金策略无疑条行之路样 动员全社会力量集切集人力物力投入抗灾、救灾工作去 过去几年实践证明保险工作重建灾区安置灾民生活发挥了巨大作用 大量保险款项投入极大地加速了灾区经济重建国经济体制改革大潮 灾害保险保险工作推向社会化、市场化佳方式目前国灾害保 险业务尚处于摸索阶段国内外已有事实说明减轻自灾害项重要措 施当前我们需要扩大保险业务范围 保险灾害区划使全社会都来协助减灾、 救灾 基金指政府和社会筹集专门用于灾灾民生活救济款项国目前尚未开展 项工作国际经验表明专项救灾基金发放对于灾区重建人民生活安置 所起作用绝亚于保险因而随着国经济发展国家和社会团体及人收 入增加适时增设抗灾、救灾基金十分必要

1.10 规划与指挥 减灾工作应作经济建设项重要措施纳入国民经济和社会发展总体规划保 持经济正向发展和减少负向效应国民经济建设重要方面缺 自灾害发生既有自因素也有人因素;减轻自灾害主要顺乎自 规律前题下发挥人类作用运用技术、经济、法律、行政、教育等手段削弱、 消灭或回避灾害源;削弱、限制或输导灾害体;保护或转移受灾载体些目标 实现需要全社会协调行动需要由某些行政部门进行管理长期来减灾系统 分散成多方面处于分散管理状态既容易造成同专业部门重建浪费又 适应对减灾综合作用认识和综合减灾要求因此了有效地调动全社会力量 进行减灾活动央及省市政府应建立健全减灾组织建立减轻自灾害指挥决 策系统加强灾情联防、联抗工作明确国家减灾工作重点国减灾工作重点 应放对国计民生有重大影响多发性、突发性特大灾害上应对人口稠密、经 济发达对国政治、经济、文化有重要影响灾害多发区重点加强组织工作建 立减灾综合示范区加强立法工作促进国际减灾交流合作特别环太平洋地区 减灾合作与交流增加减灾工程投入特别应加强与减灾有关重大科研项目 投入

重大灾害预防和进入抗灾、救灾阶段都要有统协调强有力指挥系统 也单项和综合减灾预案平时和灾时执行系统其关键意义显而易见由于 目前减灾管理体制上某些弱点减灾指挥系统组织方式和工作力度还急待研 究和加强

二、同美、日两国减灾系统对比 美国和日本世界上灾害防治工作做得比较好国家早上世纪美日两国 已开始针对本国灾害问题进行立法工作同时断引进防灾新技术修建抗灾工程研 究灾害机制此基础上建立和发展了适合各自国情减灾系统工程使得美日两国抵 抗自灾害能力大幅度提高减少了灾害对经济建设负面效应许多方面们 经验值得我们借鉴 图2和图3分别美国和日本减灾系统工程示意图(略) 美国幅员辽阔其国土面积同我国相近主要灾害飓风、地震、洪水、干旱等 美国对灾害战略主要于预防并且下大力气研究与灾害有关系列基础理论问题 和社会行:灾害预报、环境控制、灾情救治、灾流行病防疫等等 从图2我们看出美国减灾系统工程有下几重要特点:

1)、 重视对灾害科学研究特别灾害发生动力学机制问题研究;

2)、非常重视灾害对自环境影响减灾和环境保护结合起来;

3)、把人与自灾害之间关系放突出位置上十分重视人生命价值;

4)、从制度上、法律上把防灾、减灾作联邦政府及州政府项日常任务确定下 来有十分明确责任划分;

5)、建立全国范围内灾害网络包括监测、预报、救灾、通讯等等当灾情发生 时各种服务系统自动进入救灾状态;

6)、联邦及州政府对于救灾、抗灾都有 专门财政预算拨款 日本减灾系统有着其独有特点由于日本国土狭小经济发达因而灾害发 生对日本经济打击要远远大于同等程度灾害对美、些大国打击因此各届 日本政府均十分重视防灾、减灾工作日本主要灾害地震、雪灾、洪水、 台风几大 灾害其次还有火山灾害、滑坡等等上些因素从根本上决定了日本减灾系统工 程同于美国和国样幅员辽阔、灾种繁多国家减灾系统工程总体上说日本 减灾系统工程有下几特点: 1)十分重视对灾害法制化管理 ; 2)重视主要灾害防治工作并制订专门单项灾害防治法规指导国民救 灾工作:大地震对策特别措施法、河川法等(程晓陶1992); 3) 建立由政府首相任主席央防灾委员会指导和部署全国减灾工作; 4)对于同减灾活动有关各项计划:灾害科研、防灾设施、救灾行动、灾情 监测等均有专门国家预算予特别支持; 5)特别重视防灾通讯系统建设并其作项单独减灾工程加建设其 通讯网络从央防灾机构直居民区 形成了及时通报灾情及时 进行救灾工作现代化防灾通讯系统 从美日两国减灾系统工程 我们些共同特点: 1)国家对减灾工作有充足专项财政保证; 2)重视灾害基础理论研究; 3)大力发展防灾通讯网络; 4)利用法律、法规来管理减灾工作并建设适合各自国家减灾管理部门; 5)有充足救灾物质储备和十分发达救灾紧急行动计划; 6)减灾活动同经济发展社会进步联系起; 7)强调提高人民防灾意识 三、对我国减灾系统工程分析和几点建议 1、减灾系统工程动态运行及其分析 由图1我们看出整减灾系统工程灾害立法和国家强有力统领 导系统龙头没有龙头无法庞大系统工程管理起来此外无论 建立央及各地方减灾管理机构、制订减灾国家预算目前分散各单项减灾系 统统起来还促进灾害保险、城市规划等及提高人民灾情意识均需要立法 基础 根据我们对现有减灾系统分析认当前影响我国减灾系统工程能否顺利建立 和发展几关键问题:1)灾害立法;2)资金投入;3)通讯联络;4)央管理机 构;5)灾害科学研究 2、几点重要建议 (1)建立我国自己减灾法规体系并依法建立防灾、减灾组织 从世界其国家来看 无把灾害立法作推进减灾工作顺利发展基础对于 经常发生、对人民生命财产造成严重破坏重大灾害更要制定专门法律文件来 指导各团体及人减灾防灾措施 我国情况来看从1949年1991年我国已制订了同防灾、减灾有关法律、 法令近百件特别1978年来我国灾害立法工作开展较顺利颁布了许多有关 灾害法律:《防震减灾法》等近70 件尚无综合性规范防灾减灾工作全 面大法作者认由于我国灾害问题复杂性迫切需要制定全国性减灾方面综 合性法律灾害基本法和灾害救助法并完善现有法律法规使立法工作适应于我 国目前和未来抗灾减灾工作需要 《灾害基本法》规范各级政府、组织、团体及人减灾工作责任和义务 法律对灾害管理基本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予原则 性规定其重要有关灾害管理组织和灾害防御预算方面内容从长远观点 来看应该建立全国性防灾减灾基金由央政府相应专门机构来管理解决目 前我国普遍存减灾资金足严重问题 《灾害救助法》用于规范灾对灾区开展救灾工作减灾救助法案其应明确 根据分级负担原则规定央、地方、社会团体及人减灾救灾工作责任和义务 确定减灾资金来源根据灾情严重程度按照同比例来确定各级政府应承担 减灾救灾费用样充分调动地方政府减灾救灾积极性增强各级政府灾 害意识减轻灾害所带来损失促进经济发展 (2)加强政府对减灾工作投入和管理 由于经济发展水平方面原因我国减灾投入问题至今未能好地解决方面 国家财政困难拿出更多钱用于防灾减灾投入另方面 由于投入够每年灾 害造成损失越来越大又影响了国家财政税收;另外各地方政府等、靠、要思想严 重减灾投入意愿较薄弱种现状使得灾害造成损失年比年大别地方 还变成了社会安定因素因而需要对当前减灾投入政策予改变适应现代灾害 管理需要防灾减灾工作从根本上讲项利国利民公益性事业各级政府均应责 无旁贷地承担起项任务各种抗灾救灾资金投入均应政府统领导之下进行 减灾投资分二部分:主动性灾前投资用于灾害预防和研究及修建 各种抗灾设施;二被动性减灾投入主要用于灾救灾与灾民救济灾区重建等 (孙玉科等1992)针对现灾害损失越来越大情况特别1998年大水灾我 们建议加大灾前主动性投资比例包括对各种已建工程维护和改善 减灾投入政策方面应实行分级管理、分级负责、分级负担原则采取小灾由 地方各级政府承担大灾巨灾由央政府和地方政府共同承担(央政府负担大头) 原则并减灾投资应列入各级政府财政预算随着经济发展逐步增加其比重 (3)建立现代化减灾通讯联络系统 从各国减灾系统运行情况来看通讯问题处于十分突出位置上我国 情况同样此图1我们看通讯同几乎所有措施之间都有着联系从我国 历次灾害救灾工作经验来看通讯联络通报灾情、疏散群众、请求支援关键环节 没有健全通讯信息保障减灾工作无法顺利进行 由于历史原因我国减灾通讯系统历来薄弱环节特别县乡级通 讯系统有些还落1996年云南丽江地震由于通讯断使得灾区灾情信息48小时 才报告北京极大地延误了救灾工作进行同时造成部分灾区所受损失也非常大 有完善、畅通灾情预警和直至乡村级灾情通讯系统救灾及时损失会小得 多 目前,我国公共通讯网还够发达加上有线电网容易受自灾害破坏 需要各级政府下大力气增加通讯建设投入特别流动通讯系统建设确保灾害 来临时通讯网络畅通 经过长期建设我国些与灾害有关部门和行业已经建立或正建设信息通讯处 理系统地震信息系统、气象信息系统等我们现需要现有各类通讯网络基 础上 各单项通讯网连接起来来能够充分利用现有设施和能力二来建立 全国灾害信息通讯网条捷径建成大大提高我国灾害应急快速反应能力