从养老保险方面论如何完善我国社会保险制度

【专家解说】：一、现状与目标 社会保障是国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一种重大社会政策，同时又是经济发展和社会进步的基本标志。它首创于19世纪80年代的德国，有着较长的历史，而养老保险在整个社会保障体系中是资金数额最大的一项，在加快建立社会主义市场经济体制的过程中，大力推进我国养老保险制度的改革，既是社会和经济发展的客观要求，又是经济体制改革总方案中极其重要的一环。 由于实行计划生育，我国人口老龄化的高峰将以大大快于发达国家的速度到来。据预测，到2030年，我国将进入人口最高峰，达16亿人，老人总量接近4亿， 届时， 退休人员将相当于在职人员的40 %以上(1992年为17.6%)。(注:余小平、王玲，“社会保障资金管理体制的改革与对策”，《财经问题研究》97年第4期。 )为了适应社会主义市场经济发展的需要，抵御人口老龄化所带来的沉重负担，养老保险制度改革成为我国社会保障制度改革的重点。1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了建立社会统筹的养老保险制度，逐步完善企业补充养老金及个人储蓄性养老保险多层次的养老保险制度框架。1995年我国养老保险制度改革从制度创新的高度提出了全新的目标模式，即到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹和个人账户相结合，权利和义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系，基本养老保险逐步做到对各类企业和劳动者实行统一的制度。这个目标模式与过去的养老保险制度相比有三个明显的突破:一是第一次提出全方位覆盖，冲破了计划经济中养老保险的职工身份界限;二是提出基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则，摆脱了以前单纯社会统筹方式的格局;三是提出逐步统一养老保险制度，改变了传统养老保险多元化的特点，可以认定，近年来我国养老保险改革正朝着这一目标迈进。 二、问题与困难 我国养老保险制度的建立与发展，对于保障退休职工的基本生活、激励在职职工的劳动积极性、促进经济发展和维护社会稳定发挥了重要作用，但是我们也要看到，整体上我国的养老保险还处于低水平状态，其中存在着许多问题: (一)统筹项目不全，统筹面窄，致使社会养老保险覆盖面小，社会保险的作用不能充分发挥。 目前，我国除海南、深圳等少数沿海城市实现了全项目的各类人员统筹外，大多数省市只实行了主要项目的社会统筹，非主要项目仍由企业负担。从承担职工退休费用的比例上说，社会保险部门分别承担了国有职工的85%和集体职工的75%，企业仍要分别负担15%和25%，而职工个人承担的比例很低或者根本不缴。合同制职工、“三资”企业中方职工、个体企业以及其他劳动者都不参加统筹，此外，占我国人口80%以上的农村养老保险统筹基本上还是个空白。我国养老保险项目主要限于国家行政事业单位、国有企业和部分集体企业的职工，众多的非国有单位职工基本上被排斥在外，不能满足更多的社会成员对社会保障的需要。 (二)养老保险已实施改革的项目与未进行改革的项目之间在内容上存在衔接问题。 在社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度中，投保职工或养老金领取人死亡时，其个人账户上的积累金额或法定金金额将一次性支付给其法定继承人，这就产生了以下问题:还建不建遗嘱保险?如果建，怎样与养老保险合理衔接，从而做到既不浪费资金，又保护收益人的合法权益?伤残保险同样存在着与养老保险的衔接问题。如果这些问题在改革之初未能统筹考虑，则必在今后的运作中造成极大的混乱和损失。 (三)条块分割，利益不同，致使社会养老保险统筹难以体现互济原则。 实行社会养老保险统筹的目的之一，就是要由单位保险走向社会统筹保险，以解决由于单位间贫富不同的差异而导致在养老金上畸轻畸重的问题。然而，由于条块之间的差异，单位之间利益的不同，造成了统筹调剂困难。如铁路、邮电、交通等11个部门实行行业统筹，而且这些行业养老保险与地方社会保险制度标准不一、待遇不一，不利于发挥社会保障的国民收入再分配功能。不少地区采取资金“差额拨付”的办法，企业交了统筹费，但并没有享受到相应的社会化服务。有的地方还随意变动统筹办法和比例，造成企业之间在利益关系上出现了复杂混乱局面。 (四)企业的社会养老保险基金征集比例过高，负担过重，致使社会养老保险统筹基金收缴十分困难。 据悉，目前除了南方少数新兴城市外，全国大中城市退休职工与在职职工之比已达到1∶2，(注:刘风，“关于城镇养老保险改革模式的几点建议”，《经济改革与发展》95年第5期。 )因而出现了保险金提取比例高、支付量大、积累少的局面。现在，全国内地城市固定工已没有积累，集体工积累很少，只有合同制工人由于退休人数较少而有部分积累，加之亏损企业增加，有相当一部分企业已无力缴纳保险金。同时，随着经济的发展，国家先后三次提高退休职工待遇，使养老金支付急剧增加，而保险金提取却十分困难。据国家劳动部提供的情况表明，由于企业负担沉重，使社会养老保险费的收缴率呈逐年下降的趋势。国家和企业包揽过多，个人缴费意识淡薄，只享受权利，不履行义务，使养老保险缺少个人的参与和积累。这与我国生产力发展水平低，人口多，底子薄，国家总体财政经济实力尚不雄厚的国情不相适应。 (五)养老保险的管理混乱，致使社会养老保险基金积累保险难。 劳动部门主管城镇职工的养老保险，民政部门负责农村养老保险，多头管理客观上造成了收支标准及管理上的矛盾和混乱，使我国现行的社会养老保险“以支定付，略有节余，留有部分积累”的原则，难以得到支持和落实。各地的养老金支付办法极不规范和统一，有的地方不按国家政策统一行事，自行变动支付标准，有的地区、行业之间互相攀比，使养老金支付标准过高，养老金替代率(养老金占退休前工资总额的比例)提高到80%~90%，大大超过了国家、企业和社会的负担能力。 同时，财政在养老保险过程中的作用发挥的远远不够，如下表所示: 1994年全国养老保险基金收支与结余在中央与地方的分布情况 单位:亿元 项 目 总额 中央 地方 养老保险收入 678.5 19.43% 80.57% 养老保险支出 624.2 19.77% 80.23% 滚存结余 323.3 7.3% 92.7% 资料来源:杨良初，“关于加强社会保障财政管理的若干思考”，《财政问题研究》1997年第11期。 从上表看出，地方掌握的养老保险收支和结余的比重都占绝对优势，为地方的经济建设提供了一批量大而稳定的资金来源，助长了地方政府的基金管理上的短期行为。一些地方和部门违背国家政策，竟相提高社会养老统筹的比例，扩大了地方和部门利益，却加重了企业负担，损伤企业和职工参与社会保障的积极性，侵蚀了国家财政的税基。据有关调查表明，上海市养老保险金缴费率(包括企业和个人)为28.5%，湖北襄樊市养老保险金缴费率为26%，浙江宁波为28%，(注:苏明，“关于深化社会保障制度改革的若干思考”，《经济改革与发展》96年第10期。)这都大大超过了国家规定的20%的养老保险金缴费率。1994年11月国家颁布的规定要求，“职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用外，80%左右应用于购买特种定向债券”，但执行效果很不理想，大量的结余资金被挪用于基本建设投资和证券投资，其中相当一部分难以收回。 (六)在向新制度过渡时期，账户转移的难点问题没有得到有效解决。 养老保险要从旧体制向新制度转移还需要一个相当长的时期，因为传统的现收现付模式不可能有过多的积累资金为新制度的建立做铺垫。我国基本养老保险个人账户的所有权包括收益权、处分权、继承权等并不明确，没有得到有关方面的确认和法律保护，账户还未由“空账”转为“实账”，不利于个人账户基金的投资营运和保值增值。账户转移面临着两个问题:一是各省个人账户规模不同。全国30个省、市、自治区中，16%以上的大账户有8个，11~14%账户的有10个，10 %以下的小账户有6个，有的省甚至还没有建立个人账户。(注:李论， “回顾与前瞻:中国养老保险制度改革的基本走势”，《南昌大学学报(社科版)》96年第4期。)在这种情况下， 各省改革方案对账户转移问题做了不同的规定，因此缺乏操作性;二是规定账户进行“实账”转移，对经济不发达地区的冲击过大。 三、原则与规范 计划经济主导下的社会制度已实行了十几年，广大群众的既得利益和习惯很难在朝夕之间调整到位，因此一定要注意稳步转轨，既要考虑“老人”在旧体制时期分配结构的现实，也要考虑“中人”在过渡时期逐步减少旧体制再分配的份额，逐渐增加初次分配的份额，在社会不受巨大震动的前提下实行渐进式的改革，并遵循以下几个原则或规范: (一)坚持社会保障水平与各省生产力发展水平及各方面的承受能力相适应的原则。 确定养老保险费的征集比例首先要遵循这条原则。从国外的经验教训来看，西方国家实行的高福利和平均主义引发了许多社会问题和政治问题，政府财政支出的增量中，有25%左右被用于支付养老金，形成了庞大的预算赤字。(注:余小平、王玲，“社会保障资金管理体制的改革与对策”，《财经问题研究》97年第4期。 )我国是一个发展中国家，又是一个人口大国，目前正处于经济起飞阶段，必须保持较高的积累水平，我国人口老龄化高峰的到来，这都决定了我国养老保险水平不可能很高，只能保证维持基本的生活水平。 (二)权利与义务相统一原则。 我国养老保险应由国家、企业和个人三方共同负担，引入个人账户的目的是体现参保者的权利与义务相对应，树立参保人自我保障的意识，强调参保人缴费的义务与责任，对于个人账户中的储存额，国家通过立法限制了其使用时间和使用方向，在参保者不拥有清偿权和继承权的情况下，它是社会基本养老保险基金的一部分，而个人账户中的个人缴纳的部分属于职工个人，激励劳动者提高劳动生产率，避免“大锅饭”养懒人，相应的减轻国家与企业的沉重负担。 (三)公平与效率相结合的原则。 各省改革方案在体现效率原则上，都采取以职工个人工资收入为基础，在账户中记录其一生的缴费情况，养老保险的待遇和给付标准，既要与个人保险金的缴纳水平和缴纳时间长短挂钩，又要体现社会互济的原则;既要切实保障职工的基本生活水平，又要有利于激励广大在职职工的积极性。 四、思路与对策 社会主义市场经济的进一步发展，养老保险制度自身的发展规律共同昭示着我国养老保险制度改革走向深入的前景，即在全国范围内建立起统一和完善的养老保险制度。1996年8月9日，国务院总理办公会明确提出了下一步养老保险制度改革的四条意见:(1 )实行全国统一的基本养老保险制度是深化保险制度改革的方向。(2 )基本养老保险制度要继续坚持个人账户与社会统筹相结合的原则。(3 )要切实加强对养老保险基金的管理和监督。(4 )实行企业化管理的事业单位要按照企业养老保险制度执行。据此，结束全国条块分割和多方案并存的养老保险格局势在必行。 (一)对我国城镇企业养老保险改革的思考。 目前，我国城镇企业职工养老保险正在由社会统筹向社会统筹和个人账户相结合的方式转变，由单一层次的社会养老保险向国际通行的社会基本保险、企业补充养老保险和个人储蓄性保险相结合的三层次养老保险模式转变。虽然，养老保险制度改革的方案已基本确定，各地在实际实行时也积累了一些经验，但仍有许多问题值得深入思考。 第一，养老保险基金模式的选择 养老保险的资金筹资模式有以下几种:(注:李绍光，“养老金:现收现付制和基金制的比较”，《经济研究》98年第1期。 )一种是现收现付制，即以同一时期正在工作的一代人的缴费来支付已退休的一代人的养老金制度。它把人口结构老龄化的负担强加到了工作人口的身上，如果由于失业率的增加而使缴费者减少，有资格领取养老金的受益者数量又保持不变，那么养老金制度就会出现短期的困难。现收现付模式的费率调整灵活，操作简单，可以避免通货膨胀的影响，在人口比较年轻、年龄结构比较稳定的情况下，它是一种可行的养老保险模式，但它不适合我国国情。因为我国人口老龄化日趋明显，并且面临着众多职工下岗的局面，如果采用这种模式，使年轻人负担增加，不利于改革的深化，影响经济的发展和社会的稳定。第二种是完全基金模式。职工在职期间，单位(或单位和个人)定期缴付一定的养老费存入在职职工个人账户，职工退休后根据个人账户累积额领取养老金，并可以将养老基金用于投资，以投资的回报增加养老金的收益。完全基金模式积累了足够的养老基金，有利于经济的发展。但它受到通货膨胀的严重影响，养老金投资风险大，而且此方式不具备社会互济功能，所以在我国也不可行。另一种是部分基金模式，它可能是在现收现付的基础上，每年多收入一部分超额养老费形成一定的积累，也可能是在基金积累模式下，由于总体上每代人养老金和养老保险管理费用支出大于养老费收入时成为部分基金模式。从其自身机制来看:第一，它兼顾了完全基金与现收现付的优点，统筹费率在一个较长时期内保持不变，只在期末才做调整;第二，统筹费率介于以上两种基金模式之间，易于被企业接受;第三，积累金不是太高，投资增值工作量不大，受货币贬值影响较小。 到2000年，我国65岁以上的人口将占社会总人口的7.4%， (注:岳颂东，“建立和完善具有中国特色的社会保障制度”，《经济问题》96年第5期。)这就要求我们既要考虑到目前要有所积累， 减轻未来负担，渡过人口老龄化高峰，又要使当前企业负担适度，不错过经济发展的有利时机。这就决定了我国在养老保险上应尽快实行部分基金模式。 第二，建立社会统筹与个人账户相结合覆盖全体劳动者的养老保险制度。 养老保险的覆盖范围应从目前的仅限于事业单位、国有企业及部分集体企业职工扩大到全体城镇各类企业及其职工，为建立健全劳动力市场，促进劳动力的合理流动创造条件。 社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度是国家通过立法，采用强制手段，收缴用工单位和劳动者的基本养老保险基金，其中一部分基金实行社会统筹，通过社会再分配手段用于调剂，另一部分基金记入个人账户，作为劳动者退休养老金或享受继承的依据。 在社会统筹与个人账户相结合的社会基本养老保险制度下，社会基本养老基金的来源是国家、企业和个人，企业及个人缴纳的社会保险费全部作为保险基金，实行统一管理，统一支付，统一调剂使用，从而保障退休职工的基本生活，达到退休职工国民收入公平合理再分配的目的。我国采取此做法，一方面个人领取养老金的多少与过去缴纳养老保险金的数额和年限有密切的联系，另一方面养老金的领取并不从个人账户中支付，它具有一定的互济性，即只要过去按规定缴纳保险金，退休后就能领取养老金。由于养老保险是一种强制性的全民社会保险，考虑到居民的承受能力，有的学者认为它只能是一种较低水平的生活保障，养老金只能大约相当于在职职工工资的50%左右。(注:余小平、王玲，“社会保障资金管理体制的改革与对策”，《财经问题研究》97年第4期。)对政府部门和国有企业的职工应采取有效的过渡办法，将原来高于基本社会保险的部分转化为补充保险或商业保险，同时鼓励部分收入较高的职工进行个人保险，使其在丧失劳动能力之后能保持较高的生活水平。 养老保险金的缴纳比率，需要经过大量科学预测和计算才能确定，我国是个有十多亿人口的大国，计算中微小的误差都会导致将来千百亿元的亏空，需十分慎重。养老保险金的缴纳，可采取个人和单位各负担一半的办法，无单位的个体劳动者应自己负担全部费用。 养老保险作为社会保障体系的主要构成项目，要改变过去长期以来个人不缴费的酬资方式，实行个人缴费制度，在开始起步时，本着低标准原则，个人占工资收入的比例不能过高，以后随着个人工资的增加逐步提高比例。用人单位也要为本单位的职工按工资总额的一定比例缴纳基金，这个比例可随着个人缴费比例的提高而相应降低，一直降到与个人缴费比例相等时为止，多数意见以为，企业和个人缴费比例同是8 %是适宜的。(注:李齐云，“我国社会保障制度改革探索”《文史哲增刊》96年。) 为了抵消通货膨胀的影响，保证退休人员的基本生活，应加强基金的管理，建立退休养老金的正常调整机制，使养老保险基金做到保值增值。 第三，采取截断待遇法实现计发办法的统一。 改革养老金的计发办法，最关键是制定合理的中人过渡办法，截断待遇法是将中人的养老金分成两部分，第一部分是对改革方案实施前职工的劳动贡献按老办法计发养老金，第二部分是对改革方案实施后职工的养老待遇按新办法计发。这种办法最根本的特点是对中人方案实施前的劳动贡献对应享受的养老待遇一次性予以确认和审批。既对职工过去的劳动贡献有了一个合理的交待，又很自然地过渡到新的办法。 养老保险金的发放标准，应当采用与职工缴费和社会平均工资挂钩的办法，待职工退休后，先按个人养老保险账户上的储存额计算，支付退休职工10年期内的月养老金，并依据职工个人累计缴费年限，确定月养老金相当于当地在职职工月平均工资的最低比例，对此有的学者提出了以下方案:退休前个人缴费满15年以上的为80%，缴费满10~15年的为70%，缴费满5~10年的为60%，不满5年的为50%，达不到以上比例或职工退休后的寿命超过10年以上的，由社会统筹基金予以解决。(注:李齐云，“我国社会保障制度改革探索”《文史哲增刊》96年。) (二)推进农村社会养老保险事业的思路。 第一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约。因此，建立农村社会养老保障体系是一个渐进的过程，在经济发达地区可先行一步，随着农村经济的发展逐步拓宽范围，我们不可能短期内在全国马上普及农村养老保险，从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保险和社会养老保险相结合，当前尤其重视家庭的保障功能。 第二，作为一个发展中国家，我国当前和今后一个时期面临着实现市场化、工业化的双重战略任务，财政资金供需矛盾突出，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保险，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保险事业的基本途径。而且，筹资标准和保障标准要互相适应，都不能定高了，应考虑农村的负担能力。 第三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保险体系应允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。 统一养老保险制度，最核心的问题就是对目前多方案的养老保险制度进行调整、修正，最终过渡到统一的养老保险制度，这必然涉及到国家、企业和职工利益的重新调整，稍有不慎，就会增加国家的负担或引起社会震动。因此，统一养老保险制度，一方面要维护职工的既得利益，注重养老保险制度改革的历史连续性，另一方面又必须重视多方案和统一方案的科学衔接，使养老保险能平稳推进。朱róng@①基总理在98年5月16 日“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业”工作会议上，指出社会保障是当前关系改革、发展、稳定全局的头等大事。在我国这个特殊的时期，建立和完善新的社会养老保险体系，是增强政府宏观调控能力，应付我国人口就业压力和即将到来的人口老龄化高峰挑战的关键。