城市化过程的环境保护

【专家解说】：中国城市化进程与环境保护政策 工业化和城市化是中国走向现代化的两大标志。改革开放以来，中国城市化进程明显加快，目前已进入到高速城市化的起飞线上。如何依照可持续发展理论，积极稳妥地推进城市化进程，是21世纪中国必须面对的一个重大课题。 中国城市化大致经历了两个阶段：第一阶段，即计划经济阶段，从1949年到1978年的30年。这一阶段中国进入工业化的发展时期，但由于采取超前发展重工业的指导方针，优先发展资本密集、劳动力吸纳能力低下的产业，使得农村剩余劳动力向城市转移的速度较为缓慢，城市化进程明显滞后。1949年中国城市化率仅为10.6％，1960年达到19.7％，此后出现了两次大的人口逆向移动，一次是60年代初的经济困难时期，从城市遣返2000多万职工；另一次是文革时期，3000多万城市青年和知识分子到农村落户。这个时期中国城市化率明显下滑，走过了一个较长时期的锅底型。到了1978年才恢复到17.9％。 第二阶段，即改革开放阶段，从1978年开始到现在。这个时期，中国国民经济高速发展，促进了中国城市化的持续快速发展。1978年－1998年城市化率平均每年增长0.625个百分点，其中80年代平均每年增加0.7个百分点，90年代每年约为0.5个百分点。这一阶段城市化的进展主要得益于改革开放的政策效应。先是1978年以来农村体制改革使农村焕发了经济活力，乡镇企业的大量涌现，大大提高了城市消费品的供给能力，从而加大了城市的人口吸纳能力。其后，1984年开始的城市体制改革促进了城市经济发展，城市数量增长迅速。这一时期劳动密集型轻工产业及建筑业的成长，出口导向型的经济发展战略，多种经济成分的出现和非国有经济的大发展，乡镇企业的壮大，外资的大量进入，房地产开发业的兴起，均是城市化提速的积极推动因素。 到1998年，中国拥有城市668个，城市人口达到3.7亿人，城市化率达到30.4％。根据各国经验表明，城市化率在30－70％左右的区间，是城市化高速发展的区间。据此可认为，中国的城市化已进入高速发展的阶段。 随着城市化进程的加快，城市经济在中国国民经济中占有越来越重要的地位。中国城市建成区面积占国土面积仅为0.22％，却集聚着全国30％的人口，集中着全国骨干工业设施、现代公共服务设施和重要社会、文化设施，所创造的国内生产总值占全国的70％以上，其中第二产业占70％以上，第三产业占85％以上。可见，健康的、充满活力的城市是中国经济持续增长的发动机。 （二） 然而，城市化进程的加快，也给中国的环境保护带来了挑战。伴随着中国城市规模的扩大和数量的增加，一些城市陷入了交通堵塞、住房短缺、环境污染、水资源缺乏等困境，这些“城市病”虽不是中国所独有，但在中国的一些城市发展过程中却表现得尤为明显。特别是环境污染问题，可以说是附在中国城市肌体上的“病灶”和“毒瘤”，严重制约着中国城市的健康发展。 中国城市的环境“病灶”主要有这样几种类型： 一是空气污染。中国除少数沿海城市外，大部分城市的空气质量不能令人满意。在中国开展环境统计的333座城市中，仅有118座城市达到国家空气质量二级标准，占统计城市数的35.4％；有101座城市空气质量为三级，占统计城市数的30.3％；有114座城市空气质量劣于三级，占统计城市数的34.2％。1999年，据对97座城市空气质量监测结果表明，TSP浓度大于国家空气质量二级标准的城市占60.8％，二氧化硫浓度大于二级标准的城市占32％，氮氧化物浓度大于二级标准的占33％。特别是北方城市的TSP浓度，1999年年均浓度达到339微克/立方米，远远超过国家二级标准浓度值（200微克/立方米）。 中国城市的空气污染在空间分布上呈现较强的区域特征，城市及其周边地区的污染强度明显高于农村，其中以特大型和大型城市表现最为突出。同等规模城市的空气质量又因工业结构、经济发展水平、城市基础设施完善程度以及所处地区气候特征不同而存在较大差异。总体来说，北方城市重于南方城市，大城市重于小城市，中西部重于东部，部分沿海城市的空气质量保持了较好的水平。 中国目前的空气污染属于典型的煤烟型污染，空气污染物主要以TSP、二氧化硫为主，氮氧化物因近几年城市机动车数量的大幅度增加，在一些大中城市，特别是特大型城市中的污染分担率迅速攀升，在个别城市的一定时期已经上升为首要污染物。 二是水污染。中国城市河段的水质污染普遍严重，据1998年对176条城市河段监测表明，52％的河段污染严重，其中16％的河段为V类水质，有36％的河段超过V类水质。城市河流的污染程度表现为北方重于南方，工业较发达的城镇附近的水域污染明显加重，污染型缺水的城市数目不断上升。城市河段的污染以有机污染为主，氨氮、挥发酚、石油的污染也十分严重。 随着中国加强对工业污染的控制，工业废水的排放量和污染负荷呈逐年下降的趋势，但与此同时，生活污水的排放量和污染负荷却呈上升之势，已和工业废水污染平分秋色，在有些大型和特大型城市中，生活污水已上升为主要矛盾。而中国目前的城市生活污水处理率和处理水平还不高，全国仅为31.9％，因而导致城市河段的污染程度加重。近年来，城市周边地区的农业面源污染愈发突出，农药、化肥的低效使用，导致氮、磷大量流失于湖泊和土壤，使得湖泊富营养化程度日益加重。 三是生活垃圾污染。近年来，中国城市生活垃圾数量有了大幅度增长，1979年以来，每年以9％的速度递增。1999年全国城市垃圾产生总量为1.4亿吨，其中垃圾清运量为1.14亿吨，处理率为61.8％。大中城市人均日产生垃圾量约为1公斤，与发达国家的人均水平大体相当。 中国城市垃圾无害化处理设施严重滞后于城市发展，几百座城市处于垃圾围城的尴尬境地。就目前的垃圾处理方式而言，填埋占80％，堆肥占19％，焚烧仅占1％。但由于城市垃圾实际处理率较低，真正达到无害化处理要求的还不到10％。随意堆放的垃圾，对城市周边地区的土壤和地下水已构成严重的威胁。 总体而言，当前中国在城市化进程中遇到的最为突出的环境挑战，就是空气污染、水污染和垃圾污染。这无疑是挡在中国城市走向现代化道路上的“三座大山”。无论是具有几千年历史的古老城市，还是近年来新兴的工业化城市，都把清除“三座大山”，建设环境优美的生态化城市，作为城市发展的战略目标，并为此作出了不懈努力。 中国城市化进程能否健康、持续发展，关键在于能否有效地应对城市化过程中所带来的环境污染问题。控制环境污染，改善环境质量，是摆在中国城市面前的一项重要任务。自80年代以来，国家就将环境保护确立为一项基本国策，采取了一系列的政策措施加以贯彻。90年代以后，中国又将可持续发展战略作为国家基本发展战略，并制定和完善了一系列环境法律法规，以推进这一战略的实施。迄今为止，中国已制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等6部环境法律，以及《森林法》、《草原法》等13部生态保护和资源管理法律，初步形成了环境与资源保护的法律体系框架。 中国在控制城市环境污染方面，主要采取的政策措施有： 1、 科学规划，功能分区 城市规划是城市建设的龙头。规划合理，整治城市环境往往就能够事半功倍；否则，规划不当，就有可能事倍功半。过去，中国城市建设对规划重视不够，布局较为混乱，表现在城市建筑密度过大，基础设施不完备，各区域功能不明晰，工业企业与商业区、居民区混杂一处，给城市环境整治带来了许多困难。近年来，中国在新建城市和老城市改造中，强调城市建设必须科学规划、合理布局，对城市各个区域按照环境功能要求进行区划，制定相应的环境质量标准，并要求在规定的时间内“达标”。对新建的工业企业，则要求集中于工业园区，对其所排放的污染物尽可能做到集中处理；对建于市区的老企业，则要求限期搬迁，远离商业区和居民区，减少污染危害。同时，在城市上风向、水源地、旅游风景区和环境脆弱地带，严禁开工兴建工业项目，从源头上把住污染。在制定城市规划的同时，也制定了区域和流域的开发规划，按照环境容量和资源承载力的要求，优化产业结构，合理布局工业企业。 2、 优化能源结构，控制煤烟污染 调整城市能源结构，用清洁燃料如用天然气、液化气、焦炉气和煤层气替代直接燃煤，扩大用电范围，是解决城市大气污染的一项重要措施。近年来，中国一些城市积极引进天然气，大力发展集中供热，减少小型燃煤锅炉的数量，使城市燃料结构得到了优化。1997年中国用气人口达到1.47亿人，集中供热普及率达到12.2％，为改善城市大气环境创造了条件。目前，北京、上海、西安等城市将人口稠密的市中心区划为无煤区，用天然气、热力、电、轻质油等清洁能源，满足用户对能源的需求，减少燃煤造成的污染。 “十五”期间，中国将继续改善能源结构，严格控制能源生产和消费过程中的污染物排放量，努力解决能源生产和消费引起的污染问题。主要措施：一是制定鼓励使用清洁能源的经济、技术政策，推广使用清洁能源，改善城市能源结构，提高城市天然气、煤气、液化气、电等清洁能源的使用比例；加强以太阳能、风能、地热能等可再生能源的利用。国家已启动了“清洁能源行动”计划，选定15个示范城市，以净化空气为主要目标，促进清洁能源技术应用水平的提高和相应产业的发展，尽快降低燃煤造成的大气污染，力争在3-5年内使示范城市的空气质量有明显改善。二是划定禁止燃用高污染燃料的区域，对销售、使用、转运、存放高污染燃料进行管制。三是加强煤炭品质管理，鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭，限制高硫份、高灰份煤的生产，关停高硫煤矿。加强洁净煤技术、电厂燃煤脱硫技术研究，防治燃煤造成的大气污染。四是在西部开发中，鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源，实施“西电东送”和“西气东输”等重点工程。 3、 提高环境标准，控制汽车污染 中国大中城市机动车排气污染越来严重，仅以氮氧化物来说，近年来北京、广州、上海、武汉等城市都呈增长趋势，机动车已成为城市的主要污染源。为加强机动车排气污染的控制，中国新修订的《大气污染防治法》对防治机动车污染作出了严格的规定，从机动车制造、在用车使用和维修、燃油质量、监督检查等几个环节，分别作出了规定。对新机动车船，规定“机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。”“任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”对在用机动车，规定“在用机动车不符合污染物排放标准的，不得上路行驶。”对燃油质量也作出了规定，“国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。单位和个人应当按照国务院规定的期限，停止生产、进口、销售含铅汽油。” “十五”期间，中国在汽车尾气污染控制和改善城市交通方面将采取以下主要措施：一是建立符合国际惯例的机动车污染防治制度，包括新定型车环保核准制度。非经国家环保部门依据国家环保标准审核的车型，不得投入生产；建立生产企业新车生产排放数据申报制度、机动车排放数据检测制度，禁止超标车出厂、销售；在用车年度排放维修、检测制度，所有在用车必须经过省级环保部门 委托的持有公安部门认可资质的机构检测合格后，方准上路行驶，交通部门对机动车排放维修单位进行资质认可。二是全面实施新的环保标准，提高汽车工业技术水平。目前，针对轻型汽车、柴油车，有关部门已经陆续发布了相当于欧洲1、2号标准的国家机动车排放标准，正在修订摩托车和重型汽油车的排放标准，并计划用1-2年时间在全国实施欧洲1号标准，到2005年在全国实施欧洲2号标准。中国已于2000年7月1日完全淘汰了车用含铅汽油，所有轿车厂已经具备生产相当于欧洲1号标准的轿车的能力，有的轿车可以达到欧洲2号标准；有关部门已经决定，在47个环保重点城市停止化油器轿车销售、上牌照，新上牌照车辆必须是电喷车并安装三元催化转化装置，符合欧洲1号标准，其它类的化油器车辆也将逐步淘汰。欧洲1号标准的实施，使中国汽车环保水平与欧洲的差距，由原来的20多年缩短为10年左右。三是对低排放轿车实施减征消费税政策。国家已准备对低排放轿车实施减征消费税政策（减30%消费税）。四是大力发展公共交通，改善城市道路状况。特大型城市将兴建轻轨、地铁等交通设施，以提高城市公共交通的运营能力，同时本着“公交优先”的原则，在城市道路中开辟公交专线，使居民出行更为快捷、方便，也更愿意选择公共交通作为出行工具，以减缓私人汽车的增长势头。 4、 加快基础设施建设，提高综合防污能力 随着城市人口增长和规模扩大，城市居民的生活污水和垃圾产生量在不断增加，业已成为城市环境恶化的一个重要根源。加快建设城市生活污水处理厂和垃圾处置厂，完善城市污水和垃圾的收集系统，是改善城市环境的一项重要措施。近年来，中国在城市环境基础设施建设的投资有了很大的提高，特别是从1998年开始，政府实行了发行国债、兴建公共工程以带动内需的经济政策，新增国债2000亿元，一年就拿出456亿元用于城市环境基础设施建设，这一投资规模相当于过去5年的投资总和。这项措施有力地推动了城市环境建设，使城市污水处理率由1995年的19.6％提高到目前的31.9％，垃圾无害化处理率由43.7％提高到61.8％。目前，中国许多城市开征了污水处理费和垃圾处置费，运用经济杠杆促进城市的环境建设，同时，在环境基础设施建设方面，除政府加大投入外，也鼓励民营企业进行投资建设，参与运营。 5、 实行信息公开，接受公众监督 为了保障公众对环境状况的知情权，加大公众的监督力度，近年来，中国大中城市相继实行了环境信息公开化制度，通过新闻媒体将环境质量信息公之于众，并把它作为政府环境管理的一个重要手段。目前中国公开的环境信息主要有：国家环境状况公报，各省市、自治区环境状况公报，城市空气质量日报（或周报），主要流域的水质旬报等。特别是公开城市空气质量日报，引起了社会极大关注，公众对生活的环境质量有了进一步认识，也相应提高了保护环境的自觉意识，大力支持政府采取改善环境的措施。如北京市政府为了改善空气质量，实施了以气代煤、城市绿化、汽车尾气净化等多项措施，得到了广大市民的积极响应，在短短几年内，就改造了4万多台炉灶和6700多台锅炉，推广了300万平方米的电采暖和1亿平方米的集中供热，大大减少了城市用煤量，同时，还对30万辆汽车进行了改造，安装了尾气净化装置或更新了清洁燃料，使城市空气质量有了明显改善。实践证明，实行城市环境信息公开制度，不仅改善了政府形象，保障了公众对环境状况的知情权，而且还有力推动了城市环境保护工作。可以说，这项制度的实施，标志着中国环境管理制度走向成熟。