中国与美国的西部大开发有什么根本不同

【专家解说】：推进西部大开发，是一个长期的重大战略，将贯穿于新疆现代化建设的全过程。当前新疆在推进西部大开发过程中还面临许多困难和问题。主要表现在新疆不仅与东部地区之间发展差距仍在扩大，与西部一些过去与新疆情况相当的省区也出现了差距拉大的趋势，“三农”问题相当突出，基础设施落后仍然是制约新疆经济社会发展的薄弱环节，生态环境局部改善但整体恶化的趋势还没有完全扭转，经济增长方式粗放，资源和环境约束日益严重，低水平重复建设现象还在发生，科技教育卫生等社会事业发展滞后，人才不足、人才流失现象严重，投资环境亟待改善，外资和社会资金进入新疆地区增长缓慢，经济发展的体制性障碍突出，自我发展能力不足。本文所要重点探讨的是美国西部开发模式(新疆与当年的美国西部有着惊人的相似之处，美国西部开发的成功经验可以为新疆西部大开发提供参照标本，为我所用)的借鉴和新疆西部大开发的资本支撑。 一、借鉴美国开发西部的成功经验全力推进西部大开发向纵深发展。 一是利用灵活优惠的土地开发政策推进西部大开发进程。19世纪美国为了鼓励更多的人向西部迁移，制定了灵活多样的土地开发优惠政策，极大地推动了西部开发的进程。我国实行土地公有制，不可能用同样的方式来鼓励西部开发，但是完全可以制定其他多种优惠政策来调动新疆西部大开发的积极性。可以考虑将一定面积待开发治理土地以低价、无偿或先期注入资金扶持的方式,承包、分租或批租给某单位和个人，在治理开发的前期给予贷款、补贴、贴息、雇佣工人工资、医疗有保障等政策，规定几十年不变，承包或承租者拥有充分的土地使用、转让、和经营管理权。政府的目的就是先投钱，慢慢少投钱到不投钱，鼓励、养活并稳定一部分人长时间甚至一生以植树种草、治理土地为业，等到土地治理开发产生明显经济效益时，政府通过各种手段鼓励承租者将所得利润用于土地更大面积的治理开发，而决不收取利润，一直到形成土地开发的良性循环。 二是中央政府应因地、因时制宜地赋予新疆更大的自主权 。美国开发西部过程中，除了联邦政府采取了大规模的财政补贴和转移支付政策外，州、县等地方政府具有相当大和灵活的自主权，很大程度上吸引了企业的进入，巩固了美国西部开发的经济基础。新疆在财政收入、国内生产总值、进出口等方面占全国的比重较低，应允许新疆拥有更大、更多的政策制定权，只要在坚持社会主义市场经济和遵纪守法的原则下，敢闯敢试，多想多干，谁能实现自己的迅速发展，谁能减少对国家的依赖和对中央财政的负担，谁就是正确的，谁就是值得发扬光大的。例如，是否可以允许新疆拥有自己制定税收政策的权力;能否考虑新疆在项目审批、进出口企业登记、企业上市、开发区设立等方面拥有更大的自主权;还可以考虑赋予新疆在对外开放、引进外资方面更大的权力;另外，在发行地方债券、建立地方银行以及设立地方证券场外交易中心等方面，可以考虑给予新疆更大的权力和优惠。 三是重视发挥高新科技产业对新疆产业结构调整的拉动作用。美国在两次世界大战期间，大发战争财，发展了一批具有相当技术水平和规模实力的军工企业，这些军工企业大都分布在美国的西部地区。进入冷战时期以后，美国大量的军工企业转为民用，利用原有的军事高科技基础，再加上西部地区丰富的资源以及廉价的土地和劳动力，西部地区以宇航、原子能、电子、生物等为代表的高科技产业迅速发展，极大地推动了美国西部产业结构升级换代的步伐。新疆早在“三线”建设时期发展了相当一批出于国防考虑的重化工业和军工企业，奠定了新疆的工业基础，新疆应该利用原有较强的技术力量和工业基础，在个别地区、个别行业集中大力发展高新科技产业，使其成为带动产业结构升级换代的“龙头”。 ?二、牢牢把握区情，突出四大结合，扎扎实实推进西部大开发。 一是将民族区域自治权与西部大开发政策有效结合起来。新疆具有优越的区位优势，又是民族区域自治区，如何坚持和完善民族区域自治制度，行使自治权，并与西部大开发政策有效结合，是值得我们深思的重大课题。当前关键是根据《民族区域自治法》制定出符合新疆实际的西部大开发配套法规和政策，民族自治州、县也应根据自治权制定出符合当地实际的相关政策措施。实施区域差别政策，对民族地区、贫困地区实行差别对待。区域差别政策是一个国家或地区立足于客观存在的区域差异，通过政府所制定的，旨在实现区域之间协调发展的宏观经济政策。新疆实施区域差别政策有两个层面，一个是国家对实施有别于东中部等地区的经济政策;另一层面是自治区在新疆范围内实行区域差别政策，尤其是对国家及自治区级贫困地区、少数民族自治县给予更优惠的倾斜政策，扶持这些地区加快发展。 二是将上海合作组织区域一体化发展与西部大开发充分结合起来，全方位对外开放，开拓中亚、俄罗斯市场。新疆是连接中国与亚欧两个潜力巨大的市场结合部，中亚五国和俄罗斯2亿多人口，我国拥有13亿人口，合计15多亿人口的消费市场，使双方经济发展蕴藏着巨大的依存性和潜力。因此，新疆经济发展要确立“吸引内地，辐射周边，连接欧亚”的战略思路。就新疆市场要求来说，对中亚和俄罗斯的资源性产品需求巨大。随着陆上通道优势的进一步发挥，新疆完全可以将亚欧这一拥有众多人口的两大市场紧密连接在一起，通过经济合作为纽带，带动产业结构调整升级，工农业产品质量升级，加工技术升级，促进亚欧区域经济的共同发展。 三是将优势资源转换战略与西部大开发充分结合起来，拓宽优势资源转换战略的实施空间，用战略新思维整合中亚国家能源资源，建立国家能源资源陆上安全大通道。面对我国能源资源严重短缺的现实困境，我们必须从国家能源资源的战略高度，充分发挥新疆向西开放的桥头堡作用，在更大范围、更广领域和更高层面上参与国外竞争，全面提升对外开放水平，加大“走出去”战略的力度，利用“两个市场、两种资源”，进行谋划、思维和运作，加强同周边国家以能源资源互补为主的经济技术合作，不断拓宽优势资源转换战略的实施空间，变地区性经济战略为国家级重大发展战略。这是我们站在新世纪新的历史起点上必然的重大的历史选择。要加大同周边国家油气资源联合勘探开发力度，鼓励有条件的企业和公司到周边国家投资办厂和承包工程，联合开发当地的油气、矿产、森林和农业资源，大幅度增加原油、木材和其他矿产品进口，建立国家能源资源陆上安全大通道。切实加强对周边国家的国情研究，通过实地考察，全面了解其经济贸易政策、出口管制、资源分布、市场需求等方面的情势，密切与周边国家的经贸合作。紧紧依托内地强大的制造业优势，以欧亚第二大陆桥和312、314国道为干线，以乌鲁木齐和沿线中心城市工业园区为载体，在乌昌经济区、博乐-阿拉山口、伊宁-霍尔果斯、喀什-阿图什、塔城-巴克图等地建立若干个进出口加工区，积极与国内有实力的制造业集团联合，创新出口加工基地建设，推动外向型经济加快发展，提升出口制造水平，培育发展以新疆为基地的“两头在外”的资源产品加工业。培育一批现代物流企业，在中心城市、重要口岸和重点工业园区规划布局一批现代物流园区，加快推进内外贸易一体化，真正把新疆建成沿海内地省区开拓中亚、南亚、中东、东欧和俄罗斯市场的前沿阵地和国家高技术轻工产品向西推进的中转集散地。 四是将新疆新型工业化和新农村建设与西部大开发充分结合起来。以新型工业化和新农村建设为抓手，调整优化产业结构，大力发展特色经济和优势产业，促进资源优势向产业优势、经济优势转化。依托各类资源和产业优势，大力发展能源、矿业、机械装备、旅游、特色农业、中药材加工等优势产业。大力改造提升传统产业，发展高新技术产业，发挥国防科技工业的作用，走出一条符合新疆特点的新型工业化道路。要加大解决新疆“三农”问题的力度。西部大开发必须坚持以农业为基础，把解决农业、农民和农村问题放在突出位置。要按照统筹城乡经济社会发展的要求，以增加农民收入为中心，加快新疆农业和农村经济的发展。要高度重视粮食生产，依法加强耕地管理，严格保护和建设基本农田，稳定和提高粮食综合生产能力。积极推进农业产业化经营，大力发展农产品加工业，提高农业综合效益。认真落实中央关于取消农业特产税、减免农牧业税的政策，使农牧民休养生息，调动他们的生产积极性。发挥新疆气候和生物多样性的优势，加快农业结构调整，大力发展特色农业，搞好棉花、糖料、水果、肉类、奶类等特色农产品生产。拓宽农民参与公共工程建设、外出打工等增收渠道，促进农村富余劳动力向非农领域和城镇转移就业。加大对农业和农村的资金投入力度，改善农民的生产生活条件。要大力发展新疆教育、卫生等各项社会事业。西部大开发，关键在教育、在人才、在提高劳动者素质。国务院决定用五年时间在西部地区基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。新疆各级人民政府要把“两基”攻坚作为重要任务。认真实施《西部地区人才开发十年规划》，建立起吸引人才、留住人才、加快人才成长的人才开发机制，加大干部交流和人才培训力度。要研究采取特殊政策，吸引更多的大学毕业生、国内外人才到新疆工作和创业。加强公共卫生设施建设，加快建设疾病预防控制体系和医疗救治体系。逐步建立和完善新型农村合作医疗制度和贫困农民家庭医疗救助制度。建立健全县、乡、村三级卫生服务网络，重点支持以乡镇卫生院为主体的农村医疗设施建设。 三、创新体制，为新疆西部大开发提供资本支撑。 一是实行利率市场化。近年来新疆实际利率水平明显低于东部地区。由于偏低的实际利率水平，诱发了新疆资金的大量外流;同时，偏低的实际利率水平还诱发了低效国有企业的贷款欲望.进一步加剧了新疆的资金供求矛盾。这种状况极大地影响了新疆的资金收益率，进而加剧了西部的资金流失。现行银行体系对新疆资本的“虹吸”效应就是这种状况导致的结果。这不能不对新疆的资本市场和经济发展带来较大的负面影响。因此.新疆目前的这种政府管制的利率体系必须改革.改革的方向就是实行利率市场化.即通过放开名义利率.使新疆利率水平更多地反映新疆地区的资金供求状况.以便发挥利率的市场调节作用。 二是设立和发展新疆产业投资基金。新疆产业资本非常短缺，但社会资金相当大一部分处于闲置状态.或者衍生为短期套利的社会游资。新疆目前极有必要设立产业投资基金，以使这些闲置资金和社会游资能够通过产业投资基金转化为产业资本，为西部大开发所利用。 产业投资基金是直接投资于实业项目而非证券的金融投资工具。发展产业投资基金有利于促进社会储蓄向投资的转变，实现金融资本与产业资本的有效结合。比之证券投资基金，产业投资基金在现阶段更能推动西部大开发的发展。目前，新疆基础设施建设和生态环境建设工程浩大，单纯依靠财政发债来进行不仅难以持久，而且也难以保证工程建设质量和经济效益。而通过设立新疆西部大开发投资基金、基础产业投资基金、农业产业投资基金等产业投资基金，则可以有效地弥补财政发债之不足，更好地推进新疆投资环境建设的发展。因为产业投资基金是建立在市场化运作的基础之上，主要依靠的是市场力量.因而能够克服政府投资所带来的种种局限。 三是扩大新疆西部大开发项目融资范围。项目融资是近年来世界各国普通采用的一种新型的融资方式。这种方式以项目的未来权益和项目的资产来进行融资，它一方面使发起人(如政府)容易获取项目建设资金.另一方面又为银行、金融机构、私人财团等提供了良好的投资机会，这种投资不仅收益稳定，而且风险较小，所以，它既受各国政府青睐，也为各国投资者所欢迎。 为此，我们建议应该扩大新疆西部大开发项目融资的试行范围，即:将这一融资方式不仅运用于吸引外资，也将其运用于吸引内资;既鼓励将其运用于基础建设领域.也不限制运用于其他相关的领域。新疆土地辽阔，资源丰富，具备潜在开发价值的项目极多。这些项目有的工程浩大.所需资金达几百亿上千亿，有的则只需几亿;有的是基础建设项目，有的则属于一般建设项目;有的适合于外资投资.有的则适合于国内的民间资本经营;有的需要银行贷款，有的则需要发行股票和债券.还有的需要进行金融工具的创新。因此，新疆建设项目的复杂性、多样性也决定了项目融资应该扩大范围.以适应于项目不同的需要和特点。从现阶段的开发实践来看，目前新疆不仅要重点进行基础设施建设，而且要进行一批非基础领域的重点工程，如炼油、石油天然气开发等。这些项目有的技术难度大、资金需求量大，需要引进外资，甚至需要采用多种银团贷款或者联合贷款的方式进行;而有的交给国内的上市公司及金融机构亦可胜任。外资固然资本雄厚、技术先进、管理经验丰富.但利用外资对法律、融资环境等要求亦很高，与外资谈判不仅程序复杂，而且难度系数大，成功的概率小。因此，在新疆现阶段的发展条件(法律、融资环境均较差)下，仅将项目融资范围限定于利用外资领域。不仅难以大量吸引外资，而且不利于鼓励和吸引内资参与新疆西部大开发。 四是允许新疆发行地方政府债券。 地方政府是西部大开发的重要参与者，地方的投资环境(包括硬环境和软环境)建设主要要靠地方政府来完成，所以离开了地方政府作用的充分发挥，西部大开发也难以成功。地方政府也是资本市场的重要参与者，在国外它们往往通过发行市政债券(地方政府债券)的形式来募集市政建设和地方的基础设施建设资金，这是它们除税收以外的一个主要的财政收入渠道。但在我国，地方政府仍然不允许自行发债，其主要原因在于担心地方政府行为缺乏有效的约束，如果允许其自行发债，就极有可能失去控制，造成对金融市场的冲击，并可能引发财政风险和财政危机。这种担心并非没有道理。但是，如果不允许地方政府发债融资，那么就需要有其他更好的方式进行替代，否则.地方政府在西部开发中的职能作用就会得不到有效发挥。目前，我国采取的主要是中央政府为地方政府借债的方式(国债转贷)。从实际情况来看.这种方式暴露出的问题比较多，其中一个典型问题就是地方政府套取国家无偿补助资金的动机强烈，而对于有偿性的转贷资金重视不足。这一事实说明.这一(中央借债、地方使用的)方式地方政府的“道德风险”问题更为严重.它不但不能保证国债(转贷)资金的偿还，也不能保证资金的使用效益.因而更有可能增大财政风险。这种方式在权责利上明显存在脱节.在资金的使用上也明显缺乏有效的监督(只有中央政府进行监督)。相比之下，地方政府直接发债的方式，权责利都属于地方政府，在监督上既有上级监督，又有当地民众的监督.因而对政府的行为有着更强的约束力。因此.我们认为赋予地方政府举债权更为可取。按照“事权与财权相统一”的原则，举债权是各级政府应有的财权。从国际范围来看，地方政府举债不仅是美国、日本等发达国家普遍采用的方式.而且墨西哥、阿根廷、肯尼亚等发展中国家的地方政府都具有举债权。为此，我们建议:在中央政府发债支持西部开发以外.还应允许西部地方政府发债融资，通过市场自己解决自己的建设资金问题。这样不仅有助于调动地方政府参与西部大开发的积极性.而且有助于增强对地方政府行为的有效约束。地方政府应根据自己的条件和需要量力而行，对于举债项目要进行充分的可行性论证，中央政府应通过立法对之施以严格的管理。为了保证地方债的安全运行，首先立法中应对地方政府的资信评估、还款担保以及如何防止地方政府可能出现的机会主义行为(主要是在任政府只关注发债融资，而将还款责任统统转嫁于后任政府的行为)等做出详细的规定;其次，要对国债资金的使用进行严格的立法监督，要赋予当地更多的监督权利。在这样的条件下，就可能使地方举债更多地发挥正面效应，减少和避免其负面效应，从而达到促进西部大开发的目的。