管廊建设：成效初显 仍有“三关”

城市地下综合管廊作为一种现代化管道建设理念，越来越多地受到城市规划者的青睐。近年来，国家政策频出促管廊建设，并指出了接下来的“十三五”期间，我国建设综合管廊的具体任务目标。但在实际建设运营过程中，地下综合管廊的建设也面临着一些“关口”要过。

当前，我国正处在城镇化快速发展时期，但由于地下基础设施建设相对滞后，已不足以满足现代城镇对地下公共管线集约式发展、智慧化管理的要求。在这种背景下，城市地下综合管廊作为一种现代化管道建设理念，开始越来越多地受到城市规划者的青睐。合理开发建设综合管廊，集约利用地下空间，能取得显著的节能环境效益，国内《绿色债券支持项目目录(2015年版)》因此将其列入支持项目清单。

自2014年以来，我国综合管廊建设受到政策的大力支持与推广，两批国家级试点的设立得到了中央财政层面的支持，由此加快了建设综合管廊的步伐。但同时也需要注意到，我国城市地下综合管廊的建设发展也面临着一系列挑战与风险，倘若城市总体规划与管廊规划出现较大偏差，就有可能面临综合管廊建成后管线入廊率低下，造成管廊闲置、投资浪费的损失。

政策频出促管廊建设

近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。为切实加强城市地下管线建设管理，国务院办公厅于2014年6月发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，就地下管线管理总体要求、规划统筹、建设统筹、改造维护、管线普查等方面，对国内地下管线的建设管理做了总体部署。

2014年12月，财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，明确了开展中央财政支持地下管廊试点工作的工作安排。试点城市得到中央财政的专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。

为加大债券融资方式对七大类重大投资工程包、六大领域消费工程的支持力度，拉动重点领域投资和消费需求增长，国家发展改革委于2015年3月制定并发布《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行专项债券，募集资金用于城市综合管廊建设。在偿债保障措施较为完善的基础上，企业申请发行城市地下综合管廊建设专项债券，可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件，如城投类企业不受发债指标限制等。

2015年6月，财政部、住建部联合发布《关于印发城市管网专项资金管理暂行办法的通知》，明确规定中央财政预算安排专项资金的用途，即用于支持城镇污水处理设施配套管网及污水泵站建设、海绵城市建设试点、地下综合管廊建设试点、城市生态空间建设其他需要支持的事项，实现专款专用、专项管理，以提高财政资金的使用效益。

2015年8月，国务院办公厅发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，明确我国建设综合管廊的总体目标是：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。

综合管廊的回报机制关系到其建设运营能否顺利进行。为形成合理收费机制，调动社会资本投入积极性，促进城市地下综合管廊建设发展，国家发展改革委、住建部于2015年11月发布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》。文件中指出，城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费；入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付；日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。

2017年5月，住建部、国家发展改革委联合发布《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》，对“十二五”期间我国地下管线长度的变化进行了统计，并指出了接下来的“十三五”期间，我国建设综合管廊的具体任务目标。

“十三五”期间，我国设市城市新区新建道路综合管廊建设率到2020年力争达到30%，设市城市道路综合管廊综合配建率到2020年力争达到2%。具体建设任务上，结合道路建设与改造、新区建设、旧城更新、河道治理、轨道交通、地下空间开发等，建设干线、支线地下综合管廊8000公里以上。

三大突出问题待解

实际需求与政策推动加快了我国综合管廊建设的步伐，截至2016年底，我国已经分两批将25座城市列为综合管廊建设的国家级试点，其中涉及12个省会城市、12个地级市及1个县级市。国家级试点已开展了一系列带有示范性及探索性的建设运营活动，除国家级试点外，各省也结合当地实际情况设立了省级综合管廊建设试点。

根据“十三五”规划方案，综合管廊国家级试点在期内计划建设综合管廊1090公里。截至2017年4月底，国内地下综合管廊试点项目已开工建设687公里，建成廊体260公里，完成投资400多亿元，试点工作经过努力已取得了显著成效。

但在实际建设运营过程中，地下综合管廊的建设也面临着一些“关口”要过。中债资信分析师周俊涛对中国经济导报记者表示：“建设成本高昂，资金缺口较大”是其面临的最大“关隘”。综合管廊的造价与建设地地质条件、入廊管线种类、管廊设计舱数及截面尺寸等因素有关，总体建设成本相比管线直埋昂贵不少。综合管廊作为一种成本高昂的公共基础设施，如果其建设费用完全或主要由政府承担，会形成较大的财政压力和负担，从长远来看，不利于国内综合管廊的推广与应用。

此外，利益协调难度大，对规划水平要求高，也是其面临的一大难题。地下综合管廊的规划建设是一项综合性系统工程，涉及到社会各方面的发展利益。且综合管廊对城市规划也提出了更高的要求。因为综合管廊建设成本昂贵，建成后其使用年限一般在100年左右，时间跨度大，社会影响范围深远，需要将综合管廊的建设专项规划纳入城市总体规划、长期规划中。

最后，使用收费机制尚不明确也困扰着管廊的后续建设。综合管廊是一种准经营性物品，可对使用者收取一定的经营费用，但我国多数城市尚未明确建立管廊收费机制，待后期集中建设的管廊进入大规模运营使用期时，这一“关”显然是绕不过去的。此外，随着使用年限的增长，管廊的维护管理费用也将随之不断增加，如果没有明确收费机制的支撑，也将影响到综合管廊后期的持续运营。

合理开发建设综合管廊，集约利用地下空间，能取得显著的节能环境效益，但周俊涛也提出针对综合管廊项目，由于其节能效益难以具体量化评估，同时其节能效益的发挥依赖于其正常发挥市政管道容纳、维护的作用，因此应重点考量管廊项目在规划设计水平、运营管理水平两方面的表现。