权威解读能源“十三五”规划（十五、能源开发要“量体裁衣” 通道建设不能“包办婚姻”）

　　实施几十年的“跨区跨省”输电政策到了优化调整期！

　　为落实国务院发布的《大气污染防治行动计划》，同时解决京津冀、长三角、珠三角等地区用能问题，2014年年中，国家能源局发布了《加快推进大气污染防治行动计划12条重点输电通道建设的通知》，并与国家电网公司和南方电网公司签署了《大气污染防治外输电通道建设任务书》（以下简称《任务书》）。

　　根据《任务书》，国家能源局将加快办理项目核准手续，满足工期要求；电网企业将加快推进12条大气污染防治外输电通道建设，在2017年全部建成投产；地方政府部门将协调解决项目实施过程中的重大问题，落实各项配套条件。截至2016年底，12通道已建成4条，其余8条正在建设中。

　　正当电网企业撸起袖子加油干之时，2016年10月，国家能源局印发了《国家能源局关于进一步调控煤电规划建设的通知》，强调2020年底前，准东至华东、宁东至浙江、上海庙至山东、榆横至山东等输电通道配套煤电项目投产规模要求减半，锡盟至山东、锡盟至江苏输电通道配套煤电项目总投产规模要控制在730万千瓦以内，并相应调整配套风电和光伏发电投产时序。一时间，关心电力外送者陷入迷茫，配套电源投产规模为什么要调整，这是能源开发布局要调整吗？输电通道将近一半容量被闲置怎么办，这是远距离大容量输送政策要调整吗？

　　西电东送面临新情况

　　我国煤炭资源主要分布在西部和北部地区，水能资源主要集中在西南地区，东部地区一次能源资源匮乏，但用电需求大且集中，能源资源与用电需求的逆向分布决定了“西电东送”的必要性。

　　我国提出“西电东送”设想已有30年之久（1986年），付诸实施已有20多年时间（1996年），总投资超过万亿元，建成“西电东送”线路超过5万公里，投产“西电东送”电源超过1.7亿千瓦。这些项目无论是投资，还是上缴利税，对所在省区经济发展贡献巨大，其实施很好地帮助了所在地区将能源资源优势转化为经济优势，减轻了东部地区的环境和运输压力，满足了经济社会高速发展对能源的需求，过去的20年间，中东西部地区各得其所，互惠共赢。但此一时，彼一时，20年后，东部地区对继续大规模接受西部地区电力的态度已发生改变，有点心不甘情不愿了，甚至出现了“不爱接”的新情况，导致东部地区接受西部电力态度发生变化的原因主要有两点。

　　首先是经过20多年的持续“喂养”，东部地区基本被“喂饱”，2016年东部地区接受西电东送容量已达到1.3亿千瓦，占东部地区总装机容量的20%。

　　近年来，东部地区由于电力需求增长放缓，市场空间萎缩，2016年煤电利用小时平均下降为4100小时，个别省份已低于3500小时。如果考虑核准（在建）和已纳入规划的电源项目全部投产，2020年东部地区煤电平均利用小时将可能降低到3600小时左右。为此，国家能源主管部门连发多个文件，要求各地把控煤电建设节奏，甚至要核减煤电项目。2016年4月，国家能源局发布了2019年煤电规划建设风险预警，近日国家能源局又发布了2020年煤电规划建设风险预警。两次预警中，作为重要的电力受入地区，华北和华东沿海省市都被亮了“红灯”，预警煤电装机存在过剩风险。

　　其实“十三五”期间东部地区的日子并不好过，其首要任务不是继续发展煤电新项目，而是调控发展节奏，《能源发展“十三五”规划》（以下简称为《规划》）就要求“2020年煤电装机规模力争控制在11亿千瓦以内”。富余状态下，东部地区对区外输入电力的心态自然就会有变化，这个时候再要求东部地区大规模接受西部煤电有点勉为其难，所以要求新增输电通道配套煤电投产规模减半就成为了一种选择。

　　“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，在市场起着资源配置决定性作用的条件下，随着接受区外来电规模的增大，东部地区更加注重能源获取的经济性。

　　相比东部当地发电，目前部分西部地区输入电力已没有明显的经济优势，甚至还有价格“倒挂”，这是导致东部地区接受区外电力积极性降低的第二个原因。2016年，广东实行电力市场化交易后，广东当地煤电价格已下降到与贵州和云南的上网标杆电价基本持平，考虑输电费用后，“云电”和“贵电”与广东当地发电已没有突出优势；山西省上网标杆电价约0.32元/千瓦时，与华北其他地区标杆电价仅相差0.03元/千瓦时，考虑输电费用后，山西电力到华北的竞争力也不强。

　　全国各地电厂固定成本差距其实并不大，“西电东送”机组如果是空冷机组，固定成本还要高于东部地区的机组。如果不是煤电一体化和煤电联营，而是从市场采购电煤，计入“西电东送”输电费用，部分“西电东送”电厂落地电价与东部当地电厂相比并不一定就有优势。在电力体制改革大环境下，各地正加大电价市场化的工作力度，电力市场的竞争其实就是电价的竞争，可以想象，今后谁的成本把控做得好，谁就会在竞争中占据优势。不能互惠互利，不能实现双方共赢，“东部不爱接”就显得合乎常理了。

　　能源输送需要优化调整

　　多年来我国建设了包括“西煤东运”铁路、“西气东输”管线和“西电东送”网架等在内的能源输送通道，以保障东部地区的能源供应。

　　在当前东部地区对区外输入电力变得不那么迫切的时候，我们不禁要问“东部不爱接”是短期行为还是长期趋势？能源输送通道是否还需要继续加强建设？回答这些问题，就要看未来东部地区对区外输入能源有多大需求。

　　据预计，2016年至2030年，我国东部地区新增能源需求约2亿吨标煤，其中新增用电量需求约1万亿千瓦时。2015年11月，国家主席习近平在巴黎气候变化大会上向世界庄严承诺，中国在2030年碳排放达到峰值，并争取尽早实现。如果全国碳排放在2030年达到峰值，东部地区经济发达，应该在2030年以前就要达到峰值。

　　要实现这目标，东部地区新增用能需求应更多考虑非化石能源，《规划》在政策取向中就提出“要超前谋划水电、核电发展，适度加大开工规模，稳步推进风电、太阳能等可再生能源发展，为实现2030年非化石能源发展目标奠定基础”，在重点任务中提出“要超前布局、积极稳妥推进建设周期长、配套要求高的水电和核电项目，实现接续滚动发展，在沿海地区开工建设一批先进三代压水堆核电项目”。

　　因此，从《规划》看，核电是东部地区优先考虑的重要非化石能源，从厂址条件看，东部还可增加1亿千瓦以上的核电，另外东部地区可新增新能源装机超过1亿千瓦。《规划》还指出“能源消费地区应因地制宜发展分布式能源，降低对外来能源调入的依赖”，东部地区的城镇、工业园区、大型公用设施（机场、车站、医院、学校等）、商务区等就适合发展分布式能源，可提高能源利用效率和提高可再生能源的就地消纳比例。因此，只要东部地区核电、新能源、分布式能源综合梯级利用按《规划》要求发展，从2016年到2030年，东部地区内新增的核电、新能源、分布式能源发电基本可以满足用电增量需求，如果计及已在建的火电机组容量和已确定的“西电东送”新增容量，2020年以后东部地区对外来煤电基本是无欲无求。

　　对于煤炭，《规划》提出要开展煤炭消费减量行动，京津冀鲁、长三角和珠三角等区域要实施减煤量替代，逐步推行天然气、电力、洁净煤及可再生能源等清洁能源替代民用散煤，可以预见，未来东部地区煤炭消费将呈减量发展。

　　2015年，东部地区煤炭消费总量约16亿吨，除了河北、山东等省部分依靠自产煤炭外，主要通过现有“西煤东运”铁路供应，另外，东部沿海分布着大大小小几十个港口，区位优势突出，可方便接收进口煤炭，现有运输方式的供应能力很好地满足了东部地区对煤炭消费的需求。因此，在煤炭减量化发展过程中，东部地区对新增煤炭运输通道的欲望并不强烈，况且还有便宜的海外煤炭在旁。

　　中西部地区巨大的人口意味着广大的市场潜力，根据国家发展战略，以及全国主体功能区规划，作为传统上能源送端的西部地区，需要充分考虑东部地区产业转移与承接，其能源需求增长潜力要高于东部。实际上，“十二五”以来，西部地区发展力度逐步加大，发展速度就快于东部地区，“十二五”GDP年均增速约10.3%，较东部地区约高1.4个百分点。这一点在用能需求增长上体现明显。

　　2010-2015年，西部地区轻工业用电量增速约为6.8%，比东部地区高2.6个百分点，而在2000-2010年期间，西部地区轻工业用电量增速约为8.1%，较东部地区低3个百分点。以当前技术水平看，西部地区电力电量的增量需求对煤电的依赖性还是比较大。

　　一方已不是传统意义上的缺能地区，对外区大规模输送电力表示“不爱接”，至少从近5年看是“不爱接”，另一方是自身发展对煤电有需求，从长远看，需求潜力还不小。从这个趋势上看，能源输送通道建设和能源开发布局确实到了需要重新审视和优化调整的时候了。

　　能源输送通道与开发布局如何调整

　　正是看到了能源输送形势的变化，《规划》将优化能源布局作为“十三五”的重点任务，笔者认为，能源布局优化与能源输送通道调整互为因果，优化调整思路宜遵循以下几点：

　　一是要防止能源输送通道重复建设，优先发挥存量能源输送通道的作用，提高存量能源输送通道的利用效率。《规划》明确提出，要“根据目标市场落实情况推进外送通道建设，合理确定通道送电规模”，要“充分挖掘既有电网输送潜力”。

　　二是能源送受关系该调整就调整，该回收就回收。东部地区各能源品种的受入通道能够满足需求，不仅需谨慎考虑新增受入通道，还应根据送端地区供需情况变化调整原有“西电东送”关系，特别是煤电输送通道，部分水电外送也可考虑回收，比如三峡水电。

　　三是要慎重研究论证新增跨区能源输送通道，即使要新增通道，也要优先考虑送受双方达成共识的能源输送通道，不能“包办婚姻”。《规划》明确提出，“充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，以供需双方自主衔接为基础，合理优化配置能源资源”。

　　四是大型能源基地开发要量体裁衣，按需发展。《规划》明确提出，“能源资源富集地区合理控制大型能源基地开发规模和建设时序，创新开发利用模式，提高就地消纳比例”。对于存在产能过剩和潜在过剩的传统能源行业，“十三五”前期原则上不安排新增项目。对于新能源，应合理把握发展节奏，着力消化存量，优化发展增量，大型基地新建项目应提前落实市场空间。

　　结束语

　　社会发展分为多个阶段，不同的阶段有不同的特征，需要不同的发展思路。能源也是一样，开发布局与通道建设应根据实际情况变化适时调整。当然，调整需要管理者改变惯性思维，需要协调众多能源企业、地方政府，还可能要打破现有利益格局，难度巨大。但要看到，不根据发展需求适时做出调整，未来面临的问题将更难以解决，付出的代价将更大。（文丨吴云 国家电力规划研究中心常务副主任）