上海首张国家版排污许可证背后的故事

2017年6月5日这天，上海外高桥第三发电有限责任公司总经理施敏从上海市环保局总工程师罗海林手中接过崭新的排污许可证正本和副本。按照当地多家媒体的报道，这是“拉开了上海‘史上最严’的排污准入机制的序幕。”

其实，媒体看到的“史上最严”，无论是严格的排放标准还是紧紧“卡住喉咙”的排放总量限制，都只是呈现在排污许可证副本上的，依据地方法规相关企业必须达到的排放要求。而上海之所以出台相关法规和政策严控排放，大幅收紧地方的排放标准，也有其特定的历史背景。

三年前，改善环境质量迎来“硬”要求

上海市环境科学研究院一位长期从事环保工作的工程师告诉“中国排污许可”，上海是一个历史悠久的重工业基地，单位面积的污染物排放量比北京等地更大。目前上海PM2.5的年均浓度虽然比北方重点地区要低，但不可否认，上海有着更为有利的地理和气象条件，大气污染物扩散起来较快。近年来，随着城市的扩张和人口的膨胀，上海市环境质量的改善程度与民众的期待之间还有一定的差距，污染治理的任务依然紧迫。

该工程师说，前几年，上海市的总量减排任务圆满完成了，但是大家并没有看到环境质量的明显改善。环保部门给“环统”的企业分减排指标，加强监管，重点企业的达标排放都基本没有问题了，总量也快减不下去了，效果却并没有呈现出来，有的污染物数据还在反弹。2014年，环保部与上海市签订了《大气污染防治目标责任书》，明确了空气质量改善目标——到2017年，PM2.5的年均浓度要比2013年下降20%。

市领导也这样要求环保局——你不要给我说减了多少的大数字，我就看PM2.5的浓度是升高了还是下降了，居民的投诉电话是增加了还是减少了。如果空气污染指数见长，环保局就要给个说法。

在这样的压力之下，上海市出台了一系列的措施，加大污染治理力度。也开始改革总量减排制度，出台《上海市主要污染物排放许可证管理办法》，开始尝试着用加严许可要求的方法控制重点企业主要污染物的排放，相关的地方立法和标准制定工作也提上了日程。上海市的总量减排改革，其核心是建立起企事业单位的总量减排制度，基本思路是以现有固定源以达标前提下的上年度实际排放量为基础，根据当地政府确定的年度减排目标，核定首年度和分年度的许可排放量。除了二氧化硫、氮氧化物和颗粒物之外，作为PM2.5重要前体物的挥发性有机物也纳入了总量管理，在此基础上推动各排污企业新建和改造污染治理设施及监测设施。

对于“按照企业实际排放量按比例削减分配总量减排任务”的做法，该工程师表示，确实有些“鞭打快牛”的效果，会导致做得好得企业，以及较早开始上措施减排的企业“吃一些亏”。但是由于减排压力确实巨大，在环境质量改善的“死命令”和急迫要求面前，这样的超常规手段确实显得迫不得已，而且也得到了上海市内纳入主要污染物排污许可管理的重点企业的理解和配合。

质量反弹，污染治理快马加鞭

当2015年初“气十条”迎来第一年的盘点时，上海市在重点区域中率先完成了2014年度的考核目标。可是，上海市的环保人很快迎来了一盆“冷水”——2015年第一季度的情况不容乐观，比起2014年同期，污染物浓度不降反升。这时候，环保部已经建立了环境预警制度，每季度调度一次，对环境质量呈现下降趋势的省及时提醒。于是上海就被“调度提醒”了，但是在当地一些特别重视环保工作的政府官员的眼里，这相当于是被“约谈”了。他们反复找原因，更是快马加鞭的推动地方环保制度的改革。并通过地方立法，先行先试的探索固定污染源管理制度的改革途径。

2016年，上海修订了地方的环境保护条例，出台了《“十三五”期间大气污染物重点排放企业总量控制方案》《固定污染源重点污染物许可排放量核定规则》等文件，制定并发布了上海市燃煤电厂的地方排放标准，主要污染物的排放限值比国家标准大为减少，同时达标判定的要求比国家的要求更高，监测要求也进一步细化。

在推动排污许可制度改革的过程中，于2016年10月1日开始实施的《上海市环境保护条例》有不少可圈可点的创新。据上海市环保局总量控制处副处长沈亦龙介绍，该条例明确赋予排污许可证的载明要求以法律约束力。根据“条例”，排污许可证应当载明允许排放的污染物种类、浓度、总量、排放方式、排放去向以及相关环境管理要求等内容。排污单位应当按照排污许可证载明的要求排放污染物。这就意味着，除了排放标准和总量指标的“法定硬要求”之外，凡是载入排污许可证的排放限制要求和管理要求，都具有法律效力，企业必须执行。

另外，为了实现排污许可的一证式综合管理，进一步理顺管理体制，《上海市环境保护条例》将企业入河排污口的监督管理权限划归给了环保部门。为了进一步落实企业作为排污者的主体责任，也为排污许可证与环境质量相挂钩，实现“一企一证”留出“接口”，《上海市环境保护条例》还规定了上海市推行环境污染防治协议制度，环保部门可以与相关排污单位签订污染防治协议，明确污染物排放要求以及相应的权利和义务。地方环保部门可以根据实际的环境管理需要，与企业协商更为严格的排放要求，企业也可以主动申请以严于国家和地方的排放标准来排放污染物，或者双方对尚未纳入标准管理的污染物进行排放约定。

在地方立法的保障之下，上海市也得以提前将固废和噪声污染纳入排污许可证的管理范围。在地方的排污许可证探索进行了一段时间之后，上海市迎来了“国家版”许可证的换发。这时候，上海市大气二氧化硫、二氧化氮、PM10、PM2.5浓度分别比2013年下降37.5％、10.4％、28.0％和27.4%；全年优良天数占比75.4%，已经超额完成了“气十条”的阶段性任务。

改革推进，换发国家版排污许可证

2017年6月5日，第一张国家版排污许可证的发证仪式上，当地媒体发现，新版的火电厂排污许可证中，还创新增设了对石膏雨和有色烟羽的技术要求，不仅要管住浓度、总量这些结果，还注重过程管理，将原辅材料的控制要求、污染防治设施（含自动监测设施）的主要操作规程，以及环评规定的其他要求等列入了管理要求。

相关技术人员告诉“中国排污许可”，先行先试的上海版许可证的名字是“主要污染物”排放许可证，主要还是实现主要污染物总量减排任务的一个手段，首先，管理的目标是纳入总量控制的几种主要污染物；其次，“过程管理”的要求也比较少。国家版的许可证改革是一项固定污染源基础制度的改革，基于此，新版的排污许可证对产污、治污、排污实施全过程的管理，对与污染物相关的生产设施的管理要求特别细致。因此，在重新按照技术规范审核企业的申报材料以及制作新许可证的过程中，一方面，上海市需要根据国家版的许可证要求重新梳理企业产排污和治理环节，收集必要信息；另一方面，还需要把特殊的地方排放标准和多于国家要求的环境管理要求写入新版许可证，在表单中找到合适的位置，设定合适的格式填写下来，录入国家统一的许可证信息平台。

这个过程中，有一些技术细节需要打通，因此也花费了不少时间。刚开始的时候，地方在许可证中“自行监测”的要求上也还存在一些疑惑，但是随着自行监测指南等文件的出台，相关问题逐渐得到了明确和厘清。该技术人员认为，第一张证把全流程“打通”之后，后面的证发起来就会很快了。