环保税征收在即 “费”改“税”影响有多大

环保税即将正式开征，从排污收费制度向环境保护税制度的转变被认为是我国环境保护历史上的一块里程碑。那么，为什么要“费”改“税”？收入归谁又如何使用？相关部门会如何应对呢？六大问题，本文详解。

距离开征环境保护税，还有七个多月。这意味着施行了近40年的排污收费制度将退出历史舞台。

《环境保护税法》的发布实施，被认为是我国环境保护历史上的一块里程碑。这是落实党的十八届三中全会提出的“推动环境保护费改税”任务，“落实税收法定原则”制定的第一部推进生态文明建设的单行法律，意味着我国环保治污的法律体系进一步完善，显示了政府希望更多运用市场化手段解决环境问题的决心。

《环境保护税法》(以下简称“环保税法”)包括5个部分，28条，全文不到3500字，信息量却非常之大，涵盖了环境保护税(以下简称“环保税”)的所有重大问题。

历经近10年酝酿、两次审议及多次修改，环保税征收在即，随之产生的相关问题也应引起我们的重视。为此，笔者梳理总结了关于征收环保税的6个问题。

为什么要“费”改“税”？

一言以概之：排污收费制度不再适应环保发展趋势。

过去，地方政府常常把“环境容量”作为招商引资的筹码，唯GDP论在相当一段时期内占据主流思想，地方政府对环境保护重视不够，这是当前环境恶化的重要制度根源。

我国排污收费制度实施多年，对于防治环境污染发挥了重要作用，但随着生态文明建设深入推进，排污收费制度本身也暴露出不少问题。

比如，征收标准低于污染治理成本，造成排污企业宁愿缴纳排污费也不愿意投入资金改进生产工艺或进行污染治理。

再如，有些地区存在协议征收、任意减免等现象，因地方政府和有关部门干预，排污收费制度执法刚性不足，一些重点排污企业因“政策性免征”不用缴纳排污费。排污收费甚至成为企业“减负”的手段之一。

费改税后，执法刚性更强。按照税收征管基本要求，纳税人自主申报的义务明确了。“过去企业污染不缴纳排污费是不守规矩，现在不缴纳环保税是违法行为”，国家行政学院经济学部教授冯俏彬这样说。

在日前由中国环境报社主办、中国环境报理事会承办的2017中国企业绿色发展论坛暨环境保护税法政策解读会上，中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员许文表示，环保税属于调节性税种，征收环保税不是为了取得税收收入，而是要发挥其对企业的调控作用。

正如许文所说，费改税，最重要的目的不是为了获取财政收入，而是通过税收机制倒逼高污染、高能耗企业转型升级，进而推动经济结构调整和发展方式转变。更为重要的是，建立一个“企业多排多缴税，少排少缴税”的机制，其环保意义远远大于财政收入意义。

环保税法“稳”字当先？

环保税设计的总体思路是由“费”改“税”，按照“税负平移”原则，实现排污收费制度向环保税制度的平稳转移。

纵观整部环保税法，“稳”字贯穿始终，体现在以下四个方面：一是在纳税人方面，环保税纳税人和现行排污费主体相一致，居民个人不用缴纳环保税。

二是环保税税目没有变化，主要还是四大类，即大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。争议颇多的二氧化碳并未纳入其中。

三是环保税计税依据也是源于现行排污费计费办法，比如对大气污染物、水污染物沿用了现行的污染物当量值表，以排放量折合的污染当量作为计税依据。

四是以现行排污费收费标准为基础设置税额标准。以现行排污费收费标准作为税额下限，规定大气污染物税额和水污染物税额为每污染当量1.2元和1.4元，地方政府可以在此标准的10倍范围内调节。

对于此次费改税，各界褒贬不一。

有专家直言，最大的争议就在于“税负平移”，它并没有产生新的税负，只是把原先的排污费进行平移，升级成环保税。把“环境保护”这顶大帽子戴在排污费的头上，犹如大炮打蚊子，改革力度显得不足。

不过，在财政部税政司司长王建凡看来，这次环保税法的制定，有一个重要的原则，就是实现收费和征税制度的平稳转换。今后根据新情况、新形势，还可以对环保税的征收范围进行调整。

收入归谁？如何使用？

现行排污收费实行中央和地方1：9分成，费改税后，考虑到地方政府承担主要污染治理责任，为调动地方积极性，将环保税收入全部作为地方收入，中央不参与分成。

值得注意的是，环保税不采用专款专用的方式。对此，有专家表示担忧，如果政府把收到的环保税不用于治理环境及支持、鼓励、补贴企业开发环保技术、实施环保项目等，那么征收环保税就失去了意义。

王建凡则表示，这种担忧大可不必。虽然环保税不采用专款专用的方式，但是并不会降低污染防治和环境保护方面的投入力度，原来由排污费安排的支出纳入同级财政预算，按照力度不减原则予以充分保障。

这里有一组数据也可以侧面证明，2003——2015年，全国累计征收排污费2116.99亿元，其中2015年征收排污费173亿元。而“十二五”期间，全国一般预算用于节能环保的支出达到1.76万亿元，其中2015年节能环保方面的支出就达到4814亿元。不难发现，财政预算安排的支出规模远远超出了排污费征收的规模。

环保税法落地有多难？

环保税法从通过到实施设置了一年多的过渡期，目的就是要做足准备，使收费与征税两套制度平稳过渡。

但要指出的是，由过去环保部门“自收自管”的排污费征管模式，改为“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的环保税征管模式后，这一转变会带来不少问题。

根据环保税法规定，缴税金额多少主要依据有二：一是企业自行申报，二是税务机关抽查核定。不同于其他税种，环保税的征收以排污情况及其统计数据为基准，纳税对象无法自报，税务机关无法核定，须由环保部门先对应税污染物进行核定，这就造成了核定与稽征“两张皮”现象。

对此，环保税法规定，县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环保主管部门和其他相关单位分工协作机制，应当建立涉税信息共享平台。

其次，如何确保数据的真实性？环保税实施后，企业减排数据将是决定企业是否能够减税，或者缴纳以及需要缴纳多少税的关键，即征税要有监测数据，需要安装监测设备或者购买第三方监测服务。

可以说，环境监测设备行业发展不过十几年，而环境监测运营、社会化监测也刚刚起步，“监测设备不运行，监测数据造假”的行业乱象时有发生。

就在刚刚结束的中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上，环境监测被重点提及。

会议指出，要把依法监测、科学监测、诚信监测放在重要的位置上，采取最规范的科学方法、最严格的质控手段、最严厉的惩戒措施，深化环境监测监管，建立环境监测数据弄虚作假防范和惩戒机制，确保环境监测数据全面、准确、客观和真实。

关于环境监测数据的描述，会议一连用了三个“最”字，传递出中央对环境监测数据弄虚作假行为零容忍的态度。

但在环境规划院环境政策部主任葛察忠看来，监测数据造假是个别地方存在的问题，并不是常态。国家发布了一系列的监测规范和标准，对污染源自动和手动监测各个环节进行约束和规范，排污许可制度也对监测数据使用有严格详细的规定。这一问题将逐步得到解决，不会影响环保税的征管。

环保部门、地方政府和税务部门如何应对？

环保税法明确规定，由税务部门主导征税，环保部门扮演协助的角色，不直接和纳税人产生关系，而是提供税基数据，分工明确。

在中国人民大学环境学院院长马中看来，过去排污费由环保部门收取，由于排污费属于行政收费，收上来后，可能不仅用于治污，还会用于环保部门的行政开支，不够规范。征收环保税后，税收会进入财政体系，环保部门行政开支由财政发放，“收支两条线的大方向是绝对没错的”。

与此同时，也就出现了这样一种说法，认为排污费是环保部门的一项权力，费改税之后，征收职能归税务部门，会削弱环保部门权威，从而降低监管刚性。

对此，葛察忠并不这样认为。他表示，以前排污收费的职能部门是环保部门，一般由地方环境监察机构负责收费工作，具体会配备专职或兼职人员。费改税之后，可以腾出一部分行政资源，配置到环境执法等其他重点工作中。随着环保工作深入推进，环保部门的执法手段越来越多样化，抓手也不局限于排污收费。

但葛察忠也坦言，欠发达地区的工作经费有一半左右来自排污费，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理后，市一级环保局将承担县级执法人员经费问题，这会解决一部分经费问题。

但问题是，基层环保部门除了在编人员外，还存在超编情况，很多工作人员是事业编制和临时聘用人员，队伍性质不统一，有参公管理的，有一类事业单位的，有二类事业单位的，还有借调的，这部分人员的经费问题怎么解决，还需要提前规划。

对地方政府而言，权力变大了。此次环保税法规定了税额标准的下限和上限，如大气污染物税额每污染当量在1.2到12元之间，各省份可以在上述10倍范围内选择具体的适用税率。

对此，法治周末特约评论员盘和林撰文指出，这是一把双刃剑，一方面能发挥地方政府的主动性，另一方面可能造成各地税制不一，同行业企业税负不同，影响企业执行新法的积极性。同时，也为地方政府降低环保要求留下空间，亟须进一步细化标准和要求。

面对如此专业的环保税征管工作，作为征管主体的税务部门，又该如何做呢？

许文认为，在明确税务部门作为征管主体的情况下，加强环保税征收管理还需要从过去主要依靠环保部门配合管理的思路中跳出来，转向以加强税务机关的自身征管能力建设为重点。

考虑到环保税征收管理的专业性和技术性较高，税务机关需要在环保税征管实践中逐步提高自身的征管能力，包括尽快培养具有环保知识和税务知识的复合型人才，加强政策宣传解读和纳税辅导等。

除了各自加强自身管理外，彼此之间的信息共享更为重要，这是确保环保税法落地的有力支撑。

此次环保税法对环保部门和税务部门的职责都做出了明确规定，要求把排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况，以及纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款及风险疑点等信息互通有无。

对排污企业和环保行业意味着什么？

自行申报，很明确，责任主体是排污企业自身，企业要对申报内容的真实性和准确性负责。

让企业担忧的是，征收环保税，会不会增加其负担？答案就4个字，“一增一减”。

所谓“增”，体现在两个方面。一是按照税负平移原则，环保税的税率下限和排污费最低征收标准是一致的，而事实上，国内部分地区已经在2015年6月底自行调整和实施了更高的排污费征收标准，考虑到开征环保税后，部分地区会选择高于本地区原排污费的征收标准，这种情况下，企业的负担有所增加。

二是对于未能严格执行环保标准，以及过去在排污费征管过程中存在的协商收费和欠缴排污费情况，开征环保税后，企业也会受到一定影响。

所谓“减”，就是环保税最终是帮助企业“减负”。复旦大学环境经济研究中心主任李志青接受采访时表示，环保税是一种从量税，应税污染物排放越多，缴税越多。

相反，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，可以减按百分之七十五的税额征收环保税。

“生产效率低、污染排放多的企业将缴纳更多环保税；但生产效率高、污染排放少的企业可从中获得好处”。李志青进一步解释说，环保税实则是对不同企业进行“甄别”，甚至是“分化”，环保税负差异最终造成价格差别或生产规模差异，好企业产品的市场占有率提高了，坏企业被挤出市场。

全国工商联环境服务业商会负责人对此表示赞同，短期来看，治污会增加企业成本，但长远看来，企业承担的很多成本能够被消化掉，甚至可以转化为竞争力。“环保税的实施可以促进环境成本内部化。”

当然，开征环保税，对环保行业可谓是一大利好，尤其是监测类服务企业将迎来新一波业绩增长。

作为监测领域的一名从业者，陈荣强有着深刻感受，环保税法实施后，环境在线监测设备市场增量空间巨大，未来政府迫切需要有效减排的综合方案，提供监测、监管、减排、达标规划为一体的社会化服务会有巨大的市场潜力。

除此之外，“还将利好工业污染治理的相关行业企业，如工业废水、工业废气、膜技术等细分领域的企业”，华泰证券环保研究员徐科说。随着治污难度的加大，环保企业和工业企业之间的合同协议也将受到影响，环境服务费用可能随之提高。