标普全球普氏：深度解读中国油气改革方案

业内期待已久的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（下称《意见》）近期发布，该方案将是行业未来发展的指导方针。

正如市场所预期的，该指导方针旨在改革存在着深层次矛盾和问题的油气行业，通过在中国更好地处理企业、市场和政府之间的关系，达到提高行业运作效率和保障能源安全的目的。

在中国的油气行业里，虽然近年来民营企业已经有所发展，但是国有巨头仍然主导着市场，尤其是在上游领域。

《意见》称：“应发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标。”

该此油气改革方案列出了八项改革任务，涵盖上游、油气进出口管理体制、炼油、管道、产品定价机制、油气国企改革、储存、安全环保领域。

以下是标普全球普氏针对此次油气改革的要点解读，以及行业发展情况的梳理：

##上游领域

《意见》显示中国政府计划在油气勘查开采领域引入竞争机制，允许符合资质的企业参与竞标，并通过提高企业保留原有油气开采区块所需满足的条件，来制定区块退出机制。政府还允许非国营企业申请资质，参与常规油气的勘查开采。

以往，政府会根据中石油、中海油、中石化和陕西延长石油等国营单位的申请来审批分配上游油气开采区块。

2015年8月，政府以新疆维吾尔族自治区的六个地块为试点，首次向民营资本开放上游油气资源，邀请民营企业进行投标，从而正式拉开了油气资源上游领域的改革序幕。

此间虽然有部分民企中标，然而由于中标区块不甚理想，再加上油价疲软及上游经验匮乏，经营情况并不乐观。

另一方面，今年初中石油、中石化和中海油因为在新疆部分区块未能取得显著的开发成果，首次同意了退出已获取的区块——这是一个值得注意的变化。在此之前，即使这些企业在油田开发进展甚微时，也会选择先保留这些区块。如今，政府计划通过公开招标程序，来对这些地块进行再分配。

##进出口

政府计划完善监控制度，以更积极地监测拥有配额的国有以及地方炼油厂原油进口状况。

这意味着那些自2015年开始进口原油的地方炼油厂将接受更严格的审查和监管。根据该方案，预料监管会触及到地炼运营的方方面面——包括持有配额的炼厂是否将其配额转售给其他炼厂，以及地炼厂是否依法纳税等。

方案还提出，当局应完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策——这一政策对炼厂影响重大。因为一般贸易出口渠道此前被暂停了10年之久，如今政策重启，国营石油企业通过这一渠道开始出口成品油，而地方炼厂在今年起失去了出口配额之后，也迫切想要重启出口。

目前，中国成品油可以通过两个路径出口——加工贸易路径和一般贸易路径。

在加工贸易路径下，出口成品油无需缴纳税费，但是这种方式高度控制了出口商的灵活性——在该渠道下，出口的成品油必须由相应的进口原油提炼而成；成品必须产自拥有出口配额的特定炼厂；海外的成品油的买家还必须是原油进口商。

在一般贸易路径下，国营贸易企业可自由出口集团系统内部甚至外部生产的成品油，这些产品可以由国产的或者是进口的原油炼成。以前，通过一般贸易路径出口的石油企业需要向政府缴纳增值税和消费税。但是在2016年11月，政府推出了一般贸易出口的退税政策，于是这条路径又再次可行。

##管网运营

政府一直致力于推进国有大型油气企业的油气管网业务独立，从而打破垄断地位，提高运输效率。事实上，不少国企在预见到了这一改革方向后，已经纷纷创立了自己独立的管道公司，以准备进一步剥离管网业务。

##精炼

政府将对于精炼环节的产品质量、运营效率、环境保护和安全制定更加严格的标准。改革的方向也旨在引入更多的市场竞争。政府一方面能够通过完善油气加工环节准入条件更好地规范参与精炼行业的新企业，另一方面也要通过淘汰机制逐步淘汰落后和过剩产能。

##定价机制

近年来政府一直在研究一套市场主导的定价机制，但是近来制度改革步伐并不明显，而零售市场依旧以国有大型油气企业为主导，其中中石化和中石油占据约60%-70%的市场份额。

目前，发改委制定的成品油指导价格仍然是国内市场的标准价格，根据一篮子国际原油的市场价格变动，每10个工作日调整一次。除非汽、柴油的涨价或降价幅度低于每吨50元时，零售价格才会暂不调整，纳入下次调价时累加或冲抵。

为了形成贴近中国市场的成品油价格，改革方案鼓励建设国内石油和天然气贸易平台。不过方案也强调了政府有权在价格波动过大时调控价格。

##国有油气企业改革

《意见》旨在通过股权多元化、简化管理架构以及包括兼并收购在内的重组等方式来提高国企竞争力。相关改革已经开始。例如，中国石化的销售公司在引进民营资本后正计划上市。

##储备体系

政府旨在保障石油供应，覆盖范围包括政府和私营企业。《意见》要求油气企业加强企业生产经营库存，企业社会责任储备与政府储备相结合。此项改革正在进行中，过去两年来，在低油价驱动下，石油企业已经建立起巨大的商业原油储量，可以供政府在有安全需要时征用。