京津冀及周边地区将开展跨地区环保机构试点

5月23日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《跨地区环保机构试点方案》（以下简称《试点方案》）。

会议指出，在京津冀及周边地区开展跨地区环保机构试点，要围绕改善大气环境质量、解决突出大气环境问题，理顺整合大气环境管理职责，探索建立跨地区环保机构。

环保部环境与经济政策研究中心主任夏光撰文解释，所谓跨地区环保机构，又称区域环保机构，是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间，再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构。

5月24日，环保部一位官员介绍，《试点方案》目前暂不公开，“试点目前主要在京津冀及周边地区开展，暂不涉及其他区域。”

补跨区域环保机构空白

2016年发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。”

2016年11月4日，环保部部长陈吉宁在接受全国人大常委会委员专题询问时表示，水和大气具有很强的流动性，环境污染和生态破坏常常以区域性、流域性的形式表现出来，但是这种污染的空间分布又和行政区划不一致，所以建立跨行政区的区域、流域的环保机构至关重要。

陈吉宁称，尽管环保部门在推动区域和流域管理方面也取得一些成效，一些地方政府因为各自的发展阶段、利益诉求不完全一致，各自为政，导致各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面难以统一。现有的协调机制也比较松散，缺乏强有力的支撑，权威性不足。

中科院科技战略咨询研究院副院长王毅对21世纪经济报道分析，现有的“区域协调机制”除特殊应急情况下，在现行行政体制下难以真正有效发挥作用。

以落实“大气十条”为例，京津冀及周边地区、长三角和珠三角已经建立了区域大气污染防治领导小组联席会议制度。

这些联席会议由区域内各省（区、市）人民政府和国务院有关部门参加，通过定期领导小组会议和办公室工作会议两种主要形式，研究协调解决区域内突出环境问题，并组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。联席会议还负责通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务。

王毅认为，“从过往环保系统及相关领域的类似联席会议的管理效果来看，一方面，作为临时性的协调议事机制，其能否科学有效决策存在疑问；另一方面，由于不属于常设机构和缺少利益相关方参与，即使产生决策而能否实施也有很大的不确定性，所以这种联席会议制度的效果并不理想。”

此外，环保部下面还有六大环保督查中心。“督查中心属于环保部的派出机构，是事业单位编制，不具有直接的行政管理职能，无法担任区域协调的重任。”王毅说。

相关法律亟待完善

环保部前述官员透露，《试点方案》比较宏观，只提供了改革的思基本路，包括跨地区环保机构的三定方案等在内的具体的实施方案还要进一步制定。

他进一步解释，新的跨地区环保机构不会影响环保督查中心的存在，这两个机构各司其职，独立存在。

跨地区环保机构当前急需解决的一大问题是缺少制度化的法律授权。夏光认为，这一机构应该是一个强势的、实体性的执行机构，不是一般性的协调机制，要有法定授权，可以审批、环评、审查、检查以及实施环保项目。

具体来说，针对区域和流域性环境问题，《环境保护法》提出“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”。

《大气污染防治法》也有专章描述“重点区域大气污染联合防治”，正在审议《水污染防治法修正案（草案）》中也增加了建立流域水环境保护联动协调机制的条款。但是，并没有具体的体制性安排。

王毅提出，解决区域和流域性的环境问题，必须建立可操作的制度安排。一是制定区域或流域环境保护法律法规，如“京津冀地区大气污染防治特别法”；二是在探索建立区域或流域环境管理机构时，必须将其作为未来环保大部门体制的派出机构，统筹行使相应的管理职权。

“今年2月6日中央全面深化改革领导小组会议通过的《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》提出的按流域设置环境监管和行政执法机构，那么它与《试点方案》所提的跨地区环保机构之间有没有职能上的重叠？这涉及到整个环保大部制改革的问题。”王毅认为，机构的纵向改革与横向改革也需要统筹协调。