我国海洋能发展中的主要问题

当前，海洋能技术不够先进和成熟、发电成本高、电能不稳定，这些似乎构成了我国海洋能开发利用的主要障碍。但认真分析海洋能的性质、特点，把其放在国家的认识和管理层面来考察 ，就会发现这些表层现象背后的深层原因是国家政策支持的缺失。

海洋能的自然特点决定了其开发利用需要国家强有力的政策支持

       首先，海洋能具有储量大、分布分散不均、能流密度低、利用效率不高、经济性差、不稳定、运用困难等特点。若要将海洋能顺利转化为可利用能源，需要高端的技术研发。这样的技术研发需要大量的人力物力投入，而技术具有很强的外溢效应，具有经济学上公共物品的性质，一旦技术普遍应用，就不能阻止其他单位和个人将从中受益。因此，海洋能技术研发很难吸引私人投资者，要发展海洋能就必须加大国家的研发扶持和投入。其次，海洋能发电设施建设周期较长、固定成本投入大、单位电量价格高，对企业和私人投资者的吸引力不大，政府必须给予扶持才能顺利实现海洋能的实际利用。再次，海洋能分布的跨区域性、海域管理与陆地管理分割性等现状引发的纵向、横向政府行政管理的交叉和摩擦，也需要统一的政府政策协调。最后，新能源开发作为国家战略的一部分，应由中央政府统一制定中长期发展规划，统一制定规范各方面权利、义务的法律法规，以此体现国家的意志，实现国家的整体和长远利益。

当前我国海洋能开发利用中的许多问题都是国家政策支持缺失的反映

       当前，我国海洋能开发利用面临许多矛盾和问题，归根到底都与国家政策支持缺失有关，这主要表现在政府重视不足、法规和管理制度不健全等方面。

       一是缺乏海洋能开发利用整体规划。“十五”前后，我国有关部门没有充分认识到海洋能研究与开发的市场前景，对海洋能的开发重视不够。加之海洋能前期研发投入大，项目投资回收周期长，许多项目还处于亏损状态，致使海洋能开发利用缓慢，整体效益并没有体现出来，国家“十一五”期间也没有制订相应的中长期发展规划。中长期发展规划缺失集中表现为政策支持缺失，使得海洋能发展动力不足、方向不明。反观国外，美、英、日等国都以不同方式制定了各自的海洋能发展规划，如欧盟的 JOULE 计划、美国奥巴马总统提出的包括大力提高美国海洋能产业国际地位的海洋政策及其实施战略的备忘录、日本的“阳光计划”、英国的《海洋能源行动计划》，等等，都极大促进了这些国家的海洋能研发和利用。

二是缺乏全面、详细、具有可操作性的法规和政策。目前，我国还没有国家层面的海洋能开发利用方面的专门法规、政策，而且已有的可再生能源相关法规和政策缺乏细则支持，可操作性不强。我国现有海洋能相关法律、法规都只是一些极其简略的尝试性规定，没有关于海洋能的特别规定，缺乏针对海洋能的国家战略，使我国的海洋能开发利用力度与先进国家相比明显不足。相比而言，国外在这方面的法律要详尽得多。如美国《能源政策法案》中明确了内政部对海洋可再生能源建设工程的批租权，规定了联邦能源监管委员会为选址阶段的领导机构，确定了海洋能开发相关刺激措施，以及海洋能强制购买条款等。《联邦电力法案》规定了联邦能源监管委员会 12 海里的领海外部界线以内可航行水域的私人水电设施建设的审批权。

在我国现有的相关法律法规中，与可再生能源有关的法律法规对海洋能开发利用有一定支持，但我国现有的法律法规缺乏细则支持，可操作性不强。如 1987 年以来陆续通过的《大气污染防 治 法 》、《 电 力 法 》、《 节 约 能 源 法 》《 1996～2010 年可再生能源
发展纲要》等，都仅用“鼓励”“ 提倡”、“支持”等字眼对太阳能、风能等新型能源的开发利用做了象征性鼓励。

       2005 年 2 月《可再生能源法》正式颁布，才正式将海洋能与风能等非化石能源一起列入可再生能源法。随后国家发改委先后出台了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、 可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等一系列配套办法，但因为相关配套法律细则和条文没有随之出台，并没有起到应有的效果。例如，除了潮汐能发电的上网电价实行了发电价格和费用分摊外，其他海洋能发电尚不具备有效的激励，缺乏实用性；行政监管体系跟不上，监管部门的地位、权利、义务、手段不明确，管理监督薄弱，国家级检测中心和技术标准缺失，均影响了海洋能资源的开发利用力度和效果。

       2009年 12 月 26 日通过的《可再生能源法修正案》，虽然在可再生能源发电全额保障性收购制度、中长期总量目标实现相关规划、可再生能源专项基金等方面较原来的《可再生能源法》有了突破，但目前该法也没有相关的配套细则，实施效果有待实践检验。

三是缺乏统一、协调的海洋能管理机制。由于缺乏全局性的 、统一协调性的政策法规，我国海洋能的开发利用出现了管理脱节和“集体行动”低效的现象。目前，我国海洋能开发管理处于国家多职能部门分割管理状态，以地方行政部门和行业管理部门交叉管理为特征，还没有达到综合管理的要求。部门、行业之间配合协调效率低，制约了海洋能的研发和商业化、产业化运作。

其一，海洋能开发中的宏观职能管理部门分割。海洋能发电涉及发电、上网、价格、费用分摊等环节，决定了海洋能开发需要国家能源主管部门、海洋管理部门、定价部门、财政部门、电网企业等部门、单位之间的有效衔接和合力机制。但限于成本、技术约束和部门利益等因素，在没有综合性的、高阶位法律法规对这些部门责、权、利进行明确规定的前提下，在具体操作中这些职能管理部门很难达成有效的“集体行动”，海洋能开发活动也难以顺利实施。

其二，海洋能管理中的行政分割、行业分割和海陆分割严重阻碍了海洋能的有效开发和利用。我国海洋管理是以行政地域分割的，海岸和相应的海域被沿海县区级行政单元分割成 242 个部分，并由各县分别负责日常管理；在每个县级单元中，不同的海洋事务又分属不同的行政部门管理，海洋渔业归农业部门管理，海洋交通归属交通部门管理；且海洋管理中海陆是分离的，通常以多年高潮线为标准划分海洋与陆地，即使是同一类事务，也可能因为发生在高潮线以上或者高潮线以下这种纯粹的位置差别而划归为不同部门管理。这种分割式的管理体制使海洋能开发难以形成统一的、全局性的规划和战略，多头管理、跨区管理、重复管理等现象严重，管理缺位、越位等问题重生，对工程的正常进展造成很大的阻碍。

其三，国家利益和地方利益协调机制和制度框架的不完善也给海洋能发展带来很多障碍。在地方政府的地位、作用、责任没有相应约束的前提下，地方政府为了获取经济利益往往把适合海洋能开发的土地审批给其他开发商，使海洋能的天然站址遭到占用和破坏，严重影响了海洋能的后续发展，甚至使当地宝贵的海洋能资源彻底丧失。

四是缺乏稳定、持续的资金和技术支持。由于海洋能密度较低、开发难度大、技术要求高，所以对资金的投入需求高，特别是在初期，其“资金密集型”的特点十分突出。从人才培养、技术研发、工程设计到发电运行，都需要政府持续稳定的资金投入 。但是，由于近期内建设大规模的海洋能发电站在技术上和经济上都不具备条件，国家已没有足够的海洋能发电技术研究和开发的专项经费，因而研究工作难于深入进行，已形成的队伍也有散掉的危险。技术的发展依靠人才，而我国海洋能开发尚处起步阶段 ，资金缺乏，造成教育研发落后，形成了技术和人才的瓶颈制约。与国外先进国家比较，我国投入很少、力量分散，还没有把海洋能的研究开发放在应有的地位，更没有形成一支具有创新能力的海洋能研究开发利用的团队。

五是缺乏对民营等非国有资本投资海洋能开发的鼓励措施。在我国，电力能源一直为国有企业集团所垄断，市场准入的门槛极高。按现有的管理制度，虽然民营、私人和外资在形式上具备了进入电力开发领域的资格，但由于海洋能所需投资巨大，工期长、回报率低，在国家没有详细、可操作的鼓励措施情况下，民营、私人和外资只能“望而却步”。与国外相比，在我国国有资本由于种种原因投入不足的情况下，民营、私人等非国有资本也得不到有效利用，限制了海洋能的开发利用。