G20峰会为全球能源治理提供中国机会

【G20是中国首次以创始国和核心成员国的重要身份参与的全球能源治理机制。作为本届峰会东道主国及全球能源生产及消费大国，中国应更多地从全球视角出发，寻求在全球能源治理新形势下所应该发挥的角色及作用。】

9月4日至5日，G20峰会在杭州召开，“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”的峰会主题正契合当前全球能源行业所面临的变革发展大势。作为本届峰会东道主国及全球能源生产及消费大国，中国应更多地从全球视角出发，寻求在全球能源治理新形势下所应该发挥的角色及作用。

全球能源治理的内涵

20世纪90年代，随着冷战结束，全球化进程加速，各种全球性问题的解决已经突破单一国家的界限和范围，需要国家和各非国家行为体共同作用，“全球治理”理论应运而生。在此基础上，全球能源治理就是指对国际社会各行为主体通过具有约束力或法律基础的国际规则解决国际能源政治及经济事务的行为方式。

全球能源治理有四个方面的基本特征：其实质是以全球治理机制为基础，而不是以各个国家或经济体的政府权威为基础；其行为体为一个由不同层次行为个体及其行为构成的复杂系统，具有多元化和多样性；其方式是参与、谈判和协调，强调治理行为产生时程序上的基本原则；其基础为国际能源秩序，国际能源秩序包含了世界能源政治与经济不同发展阶段中的常规化安排，其中一些安排是客观产生的基础性的，另一些则是主观的程序化的。

全球能源治理的核心要素包括五个方面：一是国际能源治理的价值观，即在全球范围内所要实现的治理能源事务的理想目标，这个目标一般是超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平之上的；二是国际能源治理的规则，包括用以调节国际能源关系和规范国际能源秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议和程序等；三是国际能源治理的主体，即制定和实施全球规则的组织机构主要有两类，分别为“各国政府、政府部门及亚国家的政府当局”和“各类政府间和非政府间国际能源组织”，后者如国际能源署（IEA）、石油输出国组织（欧佩克）、世界能源理事会、能源宪章和国际能源论坛等；四是国际能源治理的合作机制，包括全球性的和地区性的，如联合国、亚太经济合作组织、东盟+3、上海合作组织、中亚区域能源、大湄公河次区域、东北亚等能源工作组等；五是国际能源治理的经济协调手段，即能源现货市场和能源期货市场。

全球能源治理的历史沿革

现行全球能源治理大致经历了三个发展阶段。从19世纪下半期到20世纪70年代为第一发展阶段。在此阶段，西方发达国家在全球能源治理中占据统治地位，生产和出口石油的殖民地和不发达国家成为被控制、被掠夺的对象。当时的全球能源治理是以殖民主义性质的“石油租借地”制度及完全由西方国家控制的石油定价制度为基础的。从这个意义上可以说，当时的全球能源秩序是一种极不平等的国际制度安排。

从20世纪70年代开始至冷战结束，为全球能源秩序第二发展阶段。这个阶段的特点是西方国家完全垄断世界石油市场的局面被打破。1960年欧佩克建立，随着20世纪70年代发生两次石油危机，国际油价完全由西方发达国家和“石油七姐妹”决定的时代结束。国际能源秩序的“单中心”格局逐渐被发达的能源消费国和发展中的能源生产国相互对立的“双中心”格局所取代。这是国际能源秩序演进过程中的一次重大变革。1974年，发达的石油消费国在经济合作与发展组织（OECD）框架下，发起成立了IEA。这是发达国家反制欧佩克的重大举措。从此，无论是发展中的石油生产国，还是发达的石油消费国都加强了各自的联合，更加注重通过国际组织进行竞争和合作，以维护对己有利的能源游戏规则。

从20世纪90年代开始至今为全球能源治理发展的第三个阶段。冷战结束，经济全球化趋势不断加深，能源在国际关系中的地位大幅上升。国际能源秩序面临新一轮重大变革。主要表现在以下六个方面。第一，国际能源秩序开始从“双中心”向“多中心”格局发展。出现了俄罗斯等非欧佩克石油生产大国及中国、印度等非国际能源机构石油消费大国。第二，石油定价机制出现多元化趋势。长期以来，纽约和伦敦石油交易所在决定国际油价方面起着决定性作用。现在，在美国和欧洲以外地区纷纷成立新的石油交易场所，如伊朗国际石油交易所、俄罗斯石油交易所。它们对国际石油定价机制的重要作用正在逐渐显现。第三，美元主导的国际石油金融体系面临重大挑战。2006年5月委内瑞拉总统表示，委正考虑以欧元为出口石油计价。2006年7月俄罗斯提出在其与他国的石油交易中将逐步采用卢布定价制度。2008年的由美国扩散到全球其他地区的金融危机进一步冲击了美元在国际石油金融体系中的地位。第四，与能源有关的气候和环境问题成为大国间合作与竞争的新焦点。第五，争夺核能和平利用及新能源开发规则制定权的斗争进一步展开。第六，建立全球能源共同安全秩序的呼声日益高涨。

全球能源治理的中国角色

就全球治理的角度来看，在G20前的国际能源合作框架还无法应对世界各国所面临的能源问题。无论是IEA还是欧佩克，其规则都相对松散。而在联合国主导下的能源合作机构中，只有国际原子能机构是唯一专业能源机构。

全球能源治理的核心问题是找到利益相关各方的共同利益，实行集体行动，采取切实可行的能源政策，这也是当前全球能源治理面临的最大难题。采取协调一致的集体行动是当初工业化国家应对第一次能源危机而成立IEA的主要目的。如今面临着全球能源安全的挑战，即能源转型过程中的供应及价格的不稳定性，国际社会更应建立采取集体行动的应对机制。然而，目前在世界上很多至关重要的国际组织中，在最为重要的能源领域，却没有一个有中国全面参与的真正意义上的全球性国际组织。中国缺席国际能源治理与中国作为能源生产与消费大国的地位严重不相符。这就需要有一个像G20这样的全球能源治理平台发挥中国能源大国的作用。

G20于1999年9月25日在华盛顿成立，由七国集团（美国、英国、法国、德国、意大利、日本、加拿大）、金砖五国（中国、印度、巴西、俄罗斯、南非）、七个重要经济体（澳大利亚、墨西哥、韩国、土耳其、印度尼西亚、沙特阿拉伯、阿根廷），以及欧盟国家组成。其GDP总量约占全球的85％，贸易额占全球的80％以上，人口约占全球的2／3。G20的宗旨是推动发达国家与发展中国家、发达国家与新兴经济体国家之间进行建设性对话，以寻求合作并促进经济的持续增长。自2008年每年召开领导人峰会1至2次，已逐步成为全球经济合作的主要论坛。而G20是中国首次以创始国和核心成员国的重要身份参与的全球能源治理机制。

G20既包括俄罗斯、沙特等能源生产大国，又包括中国、美国、欧盟等能源消费大国或国家集合体，容易也能在IEA和欧佩克等能源机构之间发挥协调作用。塑造一套新型的全球能源治理的理念、原则和机制，是中国可以并必须用以发挥作用和影响，既服务于国内能源革命又贡献于人类能源文明的最佳平台。在2014年布利斯班峰会上，习近平主席就能源议题做主体发言，并代表中国与美国、澳大利亚牵头发布《G20能源合作原则》。2015年土耳其安塔利亚峰会将能源问题列为会议优先议程之一，并召开了G20历史上第一次能源部长会议。

无论全球能源治理的何种理念和模式、不管全球能源治理的机制如何相异，都有一个同质性特点，就是其任务的落地和具体实施基本都由企业来实际操作和承担：无论是供应侧还是需求侧，无论是对话平台还是国际合作，无论是技术交流还是标准设定，无论是研发创新还是人才流动等等，企业都在切切实实地发挥着各种协调作用。我们相信G20框架下的全球能源机制，为中国能源企业提供了一个全新的平台，协助中国发挥其应有的能源大国的相应治理作用。

（作者为教授，中国人民大学国际能源战略研究中心主任，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）