PPP的四大困境与对策

PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年4月13日，纳入全国PPP综合信息平台的项目达7835个，总投资万亿元，落地率约为21.7%。但是，如果将PPP项目实施的识别、准备、采购、执行、移交分阶段计算，执行阶段的项目数与入库项目数量比，实际的签约数不足10%。3月末，全国PPP项目的开工数量仅占到全部推荐项目的8.4%，落地难的问题非常突出。加上本身在操作层面上环节比较多，涉及专业领域比较广泛，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来，面临着诸多挑战。

挑战主要来自于制度供给不足、部门职责不清、民间资本进入难不敢进、操作不规范等因素。

制度供给不足

虽然PPP模式在我国早就存在，但过去在经济高速增长时期以BOT和BT形式为主，并没有引起决策层的关注。随着经济下行、财政压力不断增大，“稳增长、补短板”的需求膨胀，决策层系统性地推出了模式。目前尚未有PPP立法，目前有关PPP的法规除了国务院颁布的条例外，多为部门和地方制定，法规层次低，法律效力不高，且还存在财政部和国家发改委两个部门版本，未形成完整的法律体系。由于制度供给上缺乏顶层性和系统性，造成实践工作中的困惑和难题无法突破和解决。

比如：在包含工程建设内容的PPP项目中，会遇到首先要进行公开招标或其他招标方式，选择确定社会资本方;然后，再进行公开招标或其他招标方式，选择工程建设企业，即进行两阶段招标。而根据《招标投标法实施条例》第9条的规定，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并，解决由具有相应建设资质的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设施工的问题。而在PPP项目中，大多采用竞争性谈判或竞争性磋商选择社会资本方，社会资本方中选后是否仍然可以采用这种合并选择模式。在《招投标法》及其实施条例包括《政府采购法》中，均没有明确，导致地方政府无所适从。

又比如，在通过招投标或竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后，签订特许协议的时候是否还应该再进行招投标，这个问题也没有明确。

另外，现有《土地管理法》和《物权法》与运作也存在不适用之处。现行法律规定，经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取。而政府在授予特许权时，无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发(即在地铁上面的土地盖物业)，但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否进行综合一体化开发成为各地政策无法突破的问题。

部门职责不清

目前，负责PPP项目组织管理工作的主要是两个部门，即国家发改委和财政部，各自先后下发了一系列PPP文件，也各自建立了PPP项目库，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。如在对社会资本的界定上，财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，这一规定，将与本级政府由行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业都可参与PPP项目。一边是规定不能进入，一边是规定可以进入，一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择，另一方面也为日后的项目运作留下隐患。

再比如，目前财政部和国家发改委均推出了PPP示范项目(或称为典型案例)，涉及多个领域，但对于示范项目的认定标准不甚相同，给地方实际操作带来困惑。在地方层面，目前地方财政厅(局)和发改委(局)在推进PPP过程中，也均建有PPP项目库，向社会推介发布PPP项目，这些项目涉及的领域大部分相同，企业和中介机构均反映，分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。

民营资本进入难和不敢进

今年以来，民营资本投资一路下滑，尽管存在多种原因，但与PPP项目民营资本参与度低也有密切的关系，民营资本“进入难”和“不敢进”的问题突出。

“进入难”表现为：一是地方政府在“稳增长”的压力下，优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目，也有一些是为图简便将零散项目打包进入PPP模式，融资需求大多在几十亿上百亿甚至几百亿元，民营企业因为不具备如此强大的融资能力而被拒之门外。

二是现在的PPP合作中，不少地方政府“架子”比较大，还停留在过去传统的思维中，认为是政府“批准”给社会资本方做PPP项目，而不是双方之间平等的合作。一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使，甚至朝令夕改。可是一旦政府方放下身段、放下“架子”，基于契约精神与社会资本方合作，又怕自己在成本、收益等方面“算计”不过社会资本方，会处于劣势。同时，政府与社会资本的密切合作，又容易被理解为“官商勾结”，在当前的政治生态下，地方官员还存在着这样那样的顾忌。部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体，民营企业不被同等对待。

三是大量处于竞争性领域的国有建筑类企业因其庞大的经济体量具有绝对的优势，受到各级地方政府的青睐，对民营企业也具有强大的“挤出效应”。

“不敢进”主要表现为：首先，投资收益率偏低。PPP项目多是公益性质，本着“盈利不暴利”的原则，地方政府纷纷压低了投资回报空间，国有企业因融资成本较低，比民营企业对低回报率承受力更强，有些项目的回报率甚至低至5%，民营企业根本不敢进入。与此同时，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，投资收益对民营企业不具备吸引力。

其次，不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP，有经营收益的项目留给政府平台公司自己做，也是导致社会资本尤其是民营资本方无人问津的重要原因。

再次，未能建立完善的风险分担机制。按照模式的本意，对PPP项目不同阶段、类别和层次的风险要进行识别和评估，最后制定出完善的特许经营合同，明确双方的权利、义务边界。对风险最有控制力的一方承担相应的风险，承担的风险程度与所得的回报大小相匹配;私营部门承担的风险要有上限。而在实际执行过程中，不少地方政府认为PPP就是政府少花钱，或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，应尽可能多地将风险转嫁给社会资本方，一味让社会资本方承担风险，收益却没有给予相应考虑，结果社会资本尤其是民营资本方只能是敬而远之。

最后，担心政策性风险。PPP项目期限一般都在年以上，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是政府领导的流动性相对较大，很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障，经常出现“三思而不行”的现象。

操作不规范

由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，财政保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜。

2015年4月和12月，财政部先后出台了《项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》，旨在规范PPP项目的运作，防范财政风险。只有通过这两项论证，才能申报PPP项目。这两项文件的出台初衷毋庸置疑，但是，很多地方不少PPP项目的这两项论证目前都流于形式。

首先，财政总量控制与分项目控制偏离。财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目的总量支出不能超过市县当年一般预算支出的10%。但是，具体到项目论证时是针对单个PPP项目来做的，单个项目在做的时候的确都不超过10%红线，但是一个市县年度内可能会有十几、二十个甚至更多个PPP项目，往往加在一起就超过了。但现在各地在进行PPP项目的立项审批时，往往只看单个项目的申报材料，只要单个项目没有超过一般预算支出的10%，就算通过论证。这样做，分项目的累积数就可能超过总量控制数，会导致未来年度财政实际的不可承受，使得财政承受能力论证流于形式。再者，财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别，编制规范的资产负债表和现金流量表，测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。这些基础工作没有做好，论证也难以开展。

其次，物有所值评价目前包括定性评价和定量评价，其中的定量评价要做“政府支出成本的净现值(值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较”，现在的难点是，缺乏公共部门比较值(PSC值)数据，无法进行比较。所以现在大多数的物有所值论证就只是做定性评价，而定性评价主观性较强，且大部分项目只要当地政府愿意推出，社会资本方愿意合作，则物有所值的定性评价基本也都会通过，导致这项评价也基本流于形式。

 对于这种现状，我们应该采取什么样的对策呢?

以PPP立法为核心完善法规制度建设

目前国务院、财政部、发改委等出台的指导意见和操作指南，都属于行政性规章，属于立法之前的过渡阶段上的铺垫。当前，应在继续推出带有“应急”特点的文件、指南、合同模板和工作规则的同时，借鉴国外经验，着力研究推进PPP立法。在PPP立法中，应统一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神实质，强调程序正义，注重宏观指导和把握。

我们欣喜地看到，财政部已经成立立法工作组，研究起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》并已征求了国务院各部门和地方财政部门的意见，正在抓紧修改完善。除了PPP法草案外，国家发改委牵头的《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》也在加快推进，可能在9月底前形成送审稿，按照立法程序上报国务院。但对如《招投标法》、《土地管理法》等与PPP实施有不适用甚至是冲突的法律条款，还有待择机修订予以明确。

成立专职机构推进PPP工作

目前国家发改委和财政部为“稳增长”和“补短板”，都是站在国家层面的角度，积极加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，目的是为了更好地吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域，实现政府与社会资本更好地合作，为老百姓(603883,股吧)提供质量和效率更高的公共产品和服务。但是，“二龙治水”的格局矛盾凸显，不可持续。应借鉴英国基础设施局等国际经验，结合转变政府职能和机构调整，设立统一且专门的PPP管理机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜，构建科学高效的PPP组织管理体系。

有效引导民间资本进入PPP项目

一是在PPP项目领域建立信用约束机制，打消民间资本进入PPP项目的顾虑。加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业尤其是政府方面不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。

二是切实建立起合理的风险分担机制。由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险;政府应承担法律政策变更等风险;社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。同时，收益应与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。

三是探索建立动态调整的定价机制。在PPP项目运营过程中，目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题。对此可考虑采取“区间弹性定价”，尽快形成科学的收益分配模型，即建立一种动态调整的定价机制，形成长期稳定的投资回报上下限，同时，还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而对社会资本尤其是民间资本产生吸引力。

全面规范PPP项目操作

一是从财力保障角度有效提升市县级可承受能力。目前我国已经普遍建立了县级最低财力保障制度，但是部分地区基本公共服务保障标准还不完全统一，县级最低财力保障机制的效果还有待进一步完善。应在转移支付环节加快基本公共服务保障标准的统一化进程，让广大中西部县级财政除保障民生支出外，还能有必要的财力支持PPP项目。同时，鼓励省级政府将新增地方政府债券向偏远、基层倾斜，提升财力薄弱地区县级开展PPP项目的财政可承受能力。

二是支出责任上限标准弹性设置。按照财政部印发的财政承受能力论证指引要求，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”这一比例对控制财政风险有明显作用，但是对于建设一些有规模、高标准的公共投资项目有时也显得不足。建议对财力状况相对较好或确有需求的县(市)允许支出责任额度适度上调。比如，允许额度跨年度调剂使用，或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准，弹性控制县级支出责任上限标准。

三是尽快出台PPP分行业或领域操作指南。随着PPP工作的开展，一些基层政府或主管PPP融资的部门提出：虽然中央出台了PPP操作指南，但具体到项目实施还是不清楚如何针对具体项目开展评标、设计特许权协议等项关键工作。应该根据PPP项目对应的细分领域，比如污水处理、水利设施、安居住房、养老等领域，尽快出台分行业或领域的项目实施操作细则，更有针对性地指导市县推进PPP工作。