着力推动京津冀生态环保一体化

日前，工信部等四部门发布了《京津冀产业转移指南》，京津冀一体化进程正在逐步加快。《京津冀协同发展规划纲要》强调，协同发展的近期目标是要在交通、生态、产业三个重点领域率先取得突破。京津冀生态环保一体化究竟应该怎样理解？产业转移会不会带来污染转移？如何打破行政壁垒促进生态环保一体化取得实质进展？本报记者为此采访了相关专家。

祝尔娟，浙江龙游人。首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、区域经济学博士生导师。1983年毕业于天津师范大学，获经济学学士学位；1992年毕业于南开大学，获经济学硕士学位。1983年至2007年在天津市委党校及天津行政学院经济学教研部从事教研工作。2007年调入首都经济贸易大学，任首都经济研究所所长。主要研究领域为区域经济理论与首都圈发展战略。出版学术专著十几部，主编的2012年~2016年《京津冀发展蓝皮书》社会影响很大，已成为政府决策的重要参考文献。

对话人：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授祝尔娟

采访人：中国环境报记者黄婷婷 实习生白杰

京津冀生态环保一体化进展如何？

■尚未形成共同参与、成本共担、收益共享的互动机制，无法保障区域内不同功能区都能实现公平、和谐的良性发展。

中国环境报：《京津冀协同发展规划纲要》强调，协同发展首先需要交通、生态、产业三大重点领域率先取得突破。专家也指出，没有交通一体化和生态环保一体化，就没有京津冀一体化。您长期研究京津冀一体化问题，主编了多年的《京津冀蓝皮书》。对于生态环保一体化，究竟应该怎样理解？

祝尔娟：《京津冀协同发展规划纲要》把生态环保一体化作为3个率先突破的领域之一，我认为可从3个方面来理解：第一，生态环境问题必然是跨界的。比如大气污染，它不受行政区划限制，任何一个地方都很难自己单独解决，需要统一规划、统一建设、统一监管。第二，生态环保是“倒逼”京津冀协同发展、绿色发展的外部动因。生态环境问题已经到了不解决不行的时候，反过来成为倒逼转型发展的外在动力。尤其北京是首都所在地，生态环境问题在一定程度上已经影响到首都作为全国政治中心、国际交往中心等功能的正常发挥。第三，生态一体化的本质是要体现社会公平。各区域都有不同的主体功能，比如河北的张家口、承德地区作为区域的生态涵养区，为了保证京津大都市清洁的水源，就不能上有可能导致环境污染的工业项目，也不能搞施用化肥、农药的农业。他们守着青山绿水，却非常贫穷。因此，必须通过生态一体化，实现共建共享。各个地方创造财富的能力是不同的，要让有条件加快发展的地区尽快发展，然后通过财政转移支付等生态补偿机制和方式，获得地方发展的资本，实现老百姓的收入提高。

中国环境报：《京津冀协同发展规划纲要》提出了一些生态环保领域的工作重点和任务。您认为京津冀生态环保一体化应包括哪些内容？

祝尔娟：按照《京津冀协同发展规划纲要》部署，通过生态一体化共建联防，破解资源生态难题，共建环境优美、生态良好的宜居家园，是京津冀地区在相当长一段时期内的重要任务。

具体来说，要从以下几方面入手。即统一规划建设区域生态安全体系；促进循环绿色低碳发展，探索人口资源环境相协调的发展新模式；拓宽生态环境共建共享的资金渠道，探索多元化生态补偿机制，如实行资源有偿使用，明确三省市水权，搭建水权交易平台，进行碳排放权、排污权等交易试点；建立生态环境危机管理体系等。

中国环境报：您认为当前京津冀生态环保一体化处于什么水平？面临哪些挑战？

祝尔娟：应该说这些年京津冀三地都非常重视生态环境问题，在理念、政策、规划等方面都取得共识并有重要进展，在大气污染防治、环境监测和环境执法等方面加强了合作与交流，同时都在积极促进发展方式转变和产业结构调整，取得了一定的成绩。但由于历史等原因，区域生态恶化势头仍未彻底扭转，生态协作机制建设总体尚处于初建阶段。

影响京津冀生态环保一体化进程的短板还是制度，尚未建立起一套生态环境共建共享的有效机制。也就是说，尚未形成共同参与、成本共担、收益共享的互动机制，无法保障区域内不同功能区都能实现公平、和谐的良性发展；尚未健全统一规划、严格监管、法律护航的管理制度；尚未建立起以市场运作为基础、政策支持为补充的区域生态补偿机制。

如果这些制度不能够尽快建立起来，就不能实现社会公平，也不可能持续。

例如，前一段时间我们到张家口地区调研，感触非常深。张家口是首都水源涵养地，不允许上项目，为服务首都付出了很多牺牲和很大代价，但却得不到相应的回报。虽然北京市每年给予其一定的财政补贴，但是远远达不到地方求发展、百姓收入提高的要求。

产业转移是否会带来污染转移？

■现在任何一个地方都要考虑自己的生态环境，河北、天津既要进行产业升级，又要对新进来的企业加强管理。

中国环境报：日前工信部等四部门发布了《京津冀产业转移指南》。我们知道北京正在积极进行产业转移，一些企业已经转移到天津、河北等地。相对大城市来说小城市污染治理能力有限、成本更高，那么，产业转移是否会带来污染转移？

祝尔娟：我认为产业转移应该不会带来污染转移。根据《京津冀协同发展规划纲要》，北京原则上不再发展一般性制造业，要就地淘汰污染特别重、耗能特别高的产业，天津和河北也不会接收。当然还会有一些化工类产业，只要生产就会有污染。但我们调研发现，这类产业一般都会进入园区，而不会像过去一样是分散的，基本上可以对污染物进行统一、集中治理。

现在任何一个地方都要考虑自己的生态环境，河北、天津既要淘汰现有的重污染企业，进行产业升级，又要对新进来的企业加强管理。比如要发展化工产业，现在大家都在考虑怎样采取新的技术来增加产业附加值，同时预防污染。

中国环境报：环境问题是在发展中解决的，生态环保一体化不能单独实现。只有实现产业结构调整、推动绿色发展，才有可能实现环境质量真正改善。当前国家层面已经对京津冀地区产业布局作出顶层设计，从您做过的研究来看，三地是否也具有互补性？

祝尔娟： 我们对京津冀发展指数进行了测度。一个地区发展是由5个指数构成：一是支撑力，包括体量、规模、水平、地位等；二是驱动力，投资、消费、进出口属于传统的动力指标，我们为此做了专门的测度；三是创新力，即新的动力和活力，预示着一个地区未来的前景和潜力；四是凝聚力，实际上是研究这个地区的生态环境、基础设施、公共服务；五是辐射力，也就是说一个地区在全国或者更大区域范围内的影响力。我们主要测它的流量，包括资金流、人流、物流等。从中可以看到，北京市的核心地位突出，远远高于天津和河北，不仅5个力的水平都是最高的，而且5个力发展水平也相对均衡。天津的凝聚力这些年上升很快，但辐射力最近有所下降。河北最近辐射力明显上升，但创新力是短板。我们做这些研究，就是为政府决策提供客观依据，以便更有针对性地推动三地共同实现科学发展和绿色发展。

中国环境报：《京津冀协同发展规划纲要》提出，基本出发点是疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”。您认为协同发展对于天津、河北来说，是意味着更多机遇，还是更大压力？

祝尔娟：一方面，协同发展一定会给北京周边乃至整个区域带来转型发展的重大契机。可以说，北京非首都功能疏解，是推进京津冀协同发展的直接动力。不仅会给周边带来更多产业发展机会，还会有很多公共服务功能疏解到天津和河北，提升当地的凝聚力和竞争力。如果不是有这样一个国家战略，是不可能实现的。另一方面，其实是促进公平。河北省这么多年为北京做了很多贡献，甚至牺牲了自身的一些发展机会。通过推进生态一体化，探索多元化的生态补偿等一系列制度安排，可以实现生态环境共建共享。

怎样打破行政壁垒推动经济、环境、社会效益共赢？

■坚持以人为本，而不是以物为本，让生活在不同地区的人享受同等的公共服务。

中国环境报：协同发展涉及京津冀3个地区。三地的发展水平、资源禀赋等不同，行政区划类别也不相同，一个是首都，一个是直辖市，一个是大省。如何打破行政壁垒，破解体制机制束缚，促进生态环保一体化取得实质进展？

祝尔娟：当前京津冀协调发展已经上升为国家战略，国务院成立了京津冀协调发展领导小组，三地发改委也成立了京津冀协同办公室，专门负责协调相关事务。从机构建设、组织协调的角度来说，力度非常大，有利于打破行政壁垒。

从体制机制角度来说，可以从4个方面入手。一是建立多元化生态补偿机制。比如实行横向财政转移支付、建立区域生态建设专项基金、向生态涵养区提供优惠贷款、采取政府购买方式等。二是探索市场化运作机制。比如实施水权交易、碳排放权交易、排污权交易试点。三是加强政府的生态规划、服务与监管。比如制定区域生态建设统一规划并赋予其法律权威性，建立区域统一的技术平台和监测平台。四是建立有效的法律制度。比如完善相关执法程序，实现联合执法等。

中国环境报：如何从京津冀全局的角度促进三地经济、环境、社会效益实现共赢？

祝尔娟：如之前所言，思路上必须坚持以人为本，而不是以物为本。协同发展不是经济发展水平的绝对平均，而是让生活在不同地区的人，能够享受同等的公共服务水平。现在的人为什么都愿意涌入北京？因为北京发展机会多，公共服务水平高。良好的生态环境也是公共产品，是政府应该提供的公共服务。如果能通过结构优化、布局调整，逐渐缩小京津冀地区的差距，再改善周边地区的生态环境，就会有更多的人自愿到北京以外的地方去工作和生活，“大城市病”的问题也就自然而然解决了。京津冀三个地区，就会实现经济、环境、社会效应共赢。

中国环境报：协同发展的时间表是怎样的？

祝尔娟：按照要求，京津冀一体化明年（2017年）就要有明显的进展，特别是交通、生态、产业三大领域要率先突破。到2020年，协同发展框架要初步形成。到2030年，协同发展目标要基本实现，即京津冀要发展成为具有国际影响力和竞争力的世界级城市群，成为能够引领和支撑全国经济社会发展的重要引擎。同时，北京的首都功能得到优化，“大城市病”问题得到解决。时间紧迫，任务艰巨，现在的关键是落实。