常纪文：对我国环境保护督察工作的思考和建议

今年年初，中央环境保护督察组在河北开展了为期一个月的环境保护督察，并于5月初向河北省政府反馈督察意见。在督察过程中，督察组落实党内法规和国家法律法规雷厉风行，对待违法违规态度坚决，督察效果显著并引起了各方关注，被认为是用中国思维和中国方法解决中国特殊环境保护问题的一次成功尝试。通过中央环保督察组河北督察工作的具体实践，可以初步总结出我国环境保护督察的一些基础理论和方法，如督察的根本目的、核心基础和作用机制等，为环境保护督察工作的全面推行奠定基础。

督察的根本目的

目前，已有众多沿海城市依靠化工、港口等先天条件，发展外向型经济，初步完成工业化进程，率先实现了经济与环保的双赢。尽管中部地区发展稍有欠缺，但正在奋力崛起。经济的发展对生态环境的影响不容小觑。从中央环境保护督察组的反馈意见中可以看出河北省环境保护工作存在的问题，如环境保护压力传导不到位、违法违规上马项目现象突出等。究其原因，河北省没有得当处理好环境保护与经济发展之间的关系，粗放式经济发展致使区域环境问题频发，而棘手的环境问题又影响地区经济，此种恶性循环模式成为当下全局性环保图景的一大“毒瘤”。

治理环境污染阵痛在所难免，不能因为一时的经济增速而影响生态文明建设的大局。若当下不采取有效措施加以平衡，日后定将付出沉重代价。由此可见，督察之目的在于督促地方党委、政府机关恪尽职守，切实平衡好环境保护和经济发展的关系，促使经济运行早日步入新常态。

督察目的实现的关键在于督企。用强制性手段关停企业容易，引导“三高”企业绿色、持续发展较为困难，而如何引导企业向高精尖方向发展更是难上加难。事实上，若是河北省经济发展能立足地方实际、充分发挥地区特色，形成清洁、安全、低碳的优势产业并不困难。例如，针对大型钢铁厂的环境问题，解决之道并非停止生产，而应兼并整合，提高生产效率，并通过增加环保设施投入来提高生态效益;又如，针对排污量大的水泥厂，应加大对科技研发的投入，生产高品质、低耗能的产品，促使企业利益与社会效益的双赢。综上所述，让产能过剩的传统型企业参与到供给侧改革的浪潮中，顺利实现转型，也是督企的意义所在。

目前，督察目的的实现还有赖于解决地方保护主义这一难题。在督察期间，中央督察组共接到石家庄藁城区群众举报案件77件，在交由地方调查后，77件举报中仅有7件属实，占比不到10%。中央督察组认为，藁城区可能存在交办问题调查不深入、不到位的情况，要求河北省对这77件举报案件逐一核实。调查结果表明，这77件举报案件基本属实。两次调查结果相去甚远，调查过程某些环节弄虚作假不言而喻。由此可见，督察损害了一部分人的既得利益，一些传统的地方经济势力和社会势力甚至是徇私枉法的执法者都有可能对督察工作加以阻挠。当然，扭转这个格局目前较为艰难，但只要中央督察组整治环境违法之决心坚不可摧，明法审令、奉公如法，相信督察目的实现的绊脚石终将被踢除。

督察的核心基础

督察的核心基础是党政同责制度。党政同责，即地方党委与地方政府共同担责，是撬动现行环境保护诸多僵局的杠杆。在深化改革关键之年，党中央从领导干部自然资源资产离任审计、党政领导干部生态环境损害责任追究等方面作出了制度性安排。在督察过程中，党政同责不可避免地涉及到传统体制和利益格局。

长久以来，中央督察地方政府的环保工作使得地方在环境污染事件应对和区域雾霾污染治理方面取得了一定成效。然而，在一些地方，地方党委、政府环境保护权责不明确、不一致等问题也值得关注。

一方面，一些地方党委“事不关己高高挂起”。一旦出了环境保护事故或者环境污染严重时，被追责的往往是事故责任者和政府环境保护部门，往往难以涉及地方党委的领导人员。即使其因为重特大事故受到牵连，也只是作深刻检查，难以涉及警告、记过、记大过等党纪和政绩处分，更不会被追究刑事责任。另一方面，一些地方政府对环境治理尽全力、揽全责，长久以来，党委、政府权、责不对称，很大程度上阻碍了环境治理的进一步发展。

因此，必须强化地方党委在环境保护工作中的责任，从顶层设计的角度，让党政协同发力。党政同责制度建设具有长远意义，环境保护“党政同责、一岗双责”制度虽然推进不到一年，但效果显著。在河北督察过程中，党政同责制度的落实便是很好的例证。

落实党政同责不仅应体现在督察过程中，也应体现在督察后保障性制度、监督机制的设立。2015年7月，中央深化改革小组十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》，对环保督察的具体实施作了原则性规定，但论及督察的程序、督察的体制建设、督察的机制保障，环境保护督察制度建设仍然任重道远。因而，当务之急是，由国务院办公厅和中共中央办公厅联合出台《环境保护督察办法》，详细规定督察的范围、内容，流程，使环境保护督察工作有法可依、有规可循。同时，完善后督察制度，建立评价考核机制，在中央环境保护督察组下设立专门专家小组，对环境污染开展后评估、后督察，对拒不改正者上报中组部、中纪委处理追责。

督察的作用机制

环境保护督察是贯彻落实党中央环境保护重大部署的一项成功实践，督察不仅在解决和处理突出环境问题方面挥出利剑，也使得地方党委和政府的目标考核有章可循。近年来，党中央和国务院陆续颁布实施一系列环境保护的政策法规，部署生态文明建设，其中，环境保护督察在总体统筹部署中扮演重要角色。可以预见，到2017年底前，全国范围内(省、自治区、直辖市)全面推行环境保护督察体制的格局必将成形，也会相应地对全面推进生态文明建设发挥积极作用，这也是督察作用机制的直接表现。

如何更深层次地发挥督察的作用?中央环境保护督察应发挥环境保护部督察的专业性优势。值得一提的是，环境保护部在华北、华东、华南、西北、西南、东北设立六大督查中心，代表环境保护部来督政，约谈地方则由环境保护部环境监察局或者环保督查中心具体操作。无论是环境保护部环境监察局还是区域环保督查中心，其是环境保护部的部属机构，对于和环境保护部平级的省政府和组织任免权受制于省级党委的地市级政府而言，督查与约谈并没有太大“杀伤力”，地方阳奉阴违现象时有发生。而中央督察工作所代表的是党中央和国务院，属于“钦差大臣”，因此，六大环保督查中心可适当转变督察方法，在发现违法违规情况后，可向中央环境保护督察办公室反馈，并配合督察工作，加强自身权威。环保督查中心与中央环境保护督察组的联手，可全面深入推进督察体制改革的深入。

近年来，河北成为华北地区乃至全国的空气污染严重区域，成为京津冀环境治理一体化的巨大障碍。2016年1月，中央环境保护督察组进驻污染突出的河北省后，便与河北省委书记赵克志、省长张庆伟等主要负责同志进行个别谈话。党政“一把手”倍感压力，必然加强对环保工作的重视，将环保任务目标逐级部署、分解、落实到相关单位和生产企业。河北省下达文件要求各级党政负责人要狠抓落实，对问题企业出狠招、不留情，对失职官员严处理、不姑息。之所以如此大力度整治环境问题，相信与中央环境保护督察分不开。此次督察工作也将对河北省今后的环保工作产生重要影响。督察反馈意见针对河北省实施环境保护整治力度不深入、党政“同担责、共进退”的落实程度不高给予严厉批评，同时，督察也直接促进河北省委、省政府在环保方面提高认识，统一思想。

目前，社会各界普遍认为，环境保护督察制度是符合中国国情的富有效果的环境保护制度。按照部署，中央将逐步扩大督察范围，使中央环境保护督察工作发挥实实在在的作用。

期望与建议

中央环境保护督察组进驻河北，并取得了显著成效。这既说明党政同责制度在环境保护工作格局中能发挥特别的作用，也说明中央环境保护督察制度能够有力地推动党政同责制度落地。作为中央环保督察工作的初次尝试，针对河北省的环境保护督察首战告捷，督察流程之紧密、态度之公正、执法之严明，让公众对环保工作重拾信心。在深入探究督察的目的、核心基础和作用机制之后，期待未来全国普适的环境保护督察制度和格局早日形成。

要进一步改进中央环境保护督察工作，建议下一步做好以下几方面的工作：一是在总结督察河北试点工作的基础上，制定专门的督察程序和追责程序。这是督察制度化、规范化和程序化的必然要求，也是环境保护督察作用最大化的必要途径。二是进一步加强中央环境保护督察工作的权威性，建议由正部级的领导带队督察，中组部和中纪委监察部的官员参与督察。三是拓展党政同责的内涵，让党领导下的地方人大和政协也参与环境保护工作的责任格局。建议全国人大和全国政协派出官员参与督察，督促地方人大开展环境保护的权力监督，督促地方政协开展环境保护的民主监督，使环境保护真正成为各方面共同参与的共治工作。