垃圾焚烧发电产业制度性缺陷分析

　　因反对垃圾焚烧项目而发生的“邻避运动”甚至暴力冲突已屡见不鲜，且有愈演愈烈的趋势。如何缓解公众“邻避心理”，化解“邻避运动”，本文做出了一些思考。

　　最近很困惑!总被媒体记者问到：“我国垃圾焚烧发电企业在规避‘邻避现象’方面做了什么工作?国外是怎么化解的?”。感觉很熟悉，却又不知道从何说起，也不知道说些什么。一些企业老总也认为，邻避心理无法化解，化解“邻避运动”的问题应该去问政府，国外就是这么做的。

　　“邻避现象”的英文是“Not In My Back Yard”，简称为“NIMBY”，即所谓的“不要在我家后院”，言外之意就是“别影响我”，是一种十分主观的个体心理活动。有人喜动，愿意身处闹市，有人喜静，楼下开个餐厅都无法接受，更有笃信风水的人，甚至会对一棵树的位置或形状满心厌恶，因此，很多时候邻避心理的产生与相邻客体的实际关系并不大。

　　实际上，令人不快的个体邻避心理和情绪随时随地都会发生，但真正形成羊群效应而发展成邻避运动的并不多，因为大多数人知道自己反感“客体”的存在具有正当性或必要性;当然，很多时候个体的邻避心理会因为受到尊重和获得补偿而变得平衡，进而确保邻避现象存在而不失控;但是，当某个被人反感“客体”产生的正当性和合法性出现瑕疵和问题，且因邻避心理产生的负面情绪无法平衡时，个体的邻避心理极有可能发展成群体的邻避运动甚至暴力冲突。

　　因反对垃圾焚烧项目而发生的“邻避运动”甚至暴力冲突已屡见不鲜，且有愈演愈烈的趋势。仅2016年4月，就连续发生了浙江 海盐、江西赣州反对垃圾焚烧项目的“邻避运动”;这既令垃圾焚烧行业的人困惑不已，也让很多媒体记者十分不解。垃圾焚烧项目在我国存在并发展了近30年，技术水平越来越高，垃圾焚烧从业者也越来越自信。2015年9月，他们还主动邀请媒体记者走近垃圾焚烧发电厂，零距离向社会展示焚烧处理垃圾的优势。按道理来讲，针对垃圾焚烧项目的邻避运动应该逐渐减少才对。

　　1 一个结论令人意外 

　　仔细梳理，可以发现引发邻避运动的导火索并不是“垃圾焚烧项目”本身，而是垃圾焚烧项目产生程序的问题。民众原本就对垃圾焚烧项目不了解且心有恐惧，一旦抓住了政府在推动项目过程中的小瑕疵，就立刻为邻避运动找到了正当的借口和理由。实际上，我国很多城市的垃圾焚烧项目的规划就像城市规划中的补丁一样，投机性、随意性极大。一些邻避运动甚至暴力冲突反对的垃圾焚烧项目，总是会很突兀地规划了、立项了、环评了，当地居民没有知情权、参与感，怎么可能有认同感呢?

　　2 一个问题值得商榷 

　　周围的居民是否可以因为垃圾焚烧设施获得合理的补偿或一些好处?毕竟任何一个垃圾焚烧设施都是处理全城或全区的垃圾，理论上说，周围的居民为全城或全区的垃圾处理尽了力，为环境的美化做出了自己的贡献，获得合理补偿或一些好处也是应该的。台湾、韩国 的做法值得借鉴，在台湾明确规定，每烧一吨垃圾要给予当地居民一定数量的经济补偿，这些补偿可以用于当地居民的一些公共事务;韩国则执行弃物电(热)价，低于常规的电(热)价格并由垃圾焚烧厂向周围居民免费提供游泳等公用设施服务。许多国家、地区都认为应该合理补偿垃圾焚烧设施周围的居民。而在我国，周围居民除了对垃圾焚烧设施感到担忧外，没有任何好处。

　　3 一个方法值得研究 

　　既然垃圾处理设施(包括焚烧设施)是城市不可或缺的配套公用设施，我们为什么不从配套公用设施的高度来对待垃圾焚烧设施，确定规划方法，提前规划，提前公示呢?这样做虽不能完全避免邻避运动，但可以解决两个最基本的问题，一是从规划(法律 )的角度确定了垃圾焚烧设施作为配套公用设施的地位，二是让垃圾焚烧设施邻避其他可能引发冲突的设施。一旦垃圾焚烧设施被“认真”地纳入城市规划，从顶层设计的角度提前为城市生活垃圾的处理留下空间，并昭告其他冲突设施自动避让，就可以基本解决“垃圾焚烧设施”产生程序的正当性和必要性，从而规避一些潜在的外来“冲突”因素。

　　某企业垃圾焚烧发电项目于2003年7月1日开工建设时，当地是一处废弃的垃圾填埋场，周围居民很少，但随着2005年5月13日垃圾焚烧电厂投运，当地环境逐渐得到改善，一些居民小区不断逼近，俨然成了繁华之地，以至于有人开始觉得垃圾焚烧电厂离居民小区太近，应该采取措施迫使其搬迁或停运。这种情况让垃圾焚烧电厂哭笑不得，也让人意识到地方政府对垃圾焚烧电厂公用设施属性重视不够。导致我国垃圾焚烧发电项目存在“无地可落”、“有地难落”和“落地无根”的窘境。

　　尊重周围居民对垃圾处理的付出和贡献，制度性地给予合理的补偿和好处，以平衡因垃圾焚烧设施“邻避心理”而产生的负面情绪，对他们认可并接受垃圾焚烧设施会起到很大的作用。

　　在我国，一些垃圾焚烧发电企业也竭力在补偿当地居民方面做了些工作，如环境共建、优先安排就业、节假日慰问等，在平衡当地居民的“邻避心理”方面取得了很好的效果。但一些企业老总也无奈地表示，这种缺乏制度性安排的做法并不能从根本上解决问题，因为有些补偿是需要真金白银的，这笔费用从哪里出?

　　4 一个事实应该明确 

　　在我国，“BOT”称之为“特许权”，是指政府部门就基础设施项目与企业(项目公司)签订特许权协议，授予企业来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。

　　因此缓解公众“邻避心理”，化解“邻避运动”的责任主体是政府。

　　面对“邻避运动”和暴力冲突，我们不能一味地埋怨公众没有大局意识，借势要利，也不能一味地责怪垃圾焚烧企业没有环保良心，没有社会责任感!应该搞清责任主任，反思我们制度层面的缺陷。

　　要彻底化解针对垃圾焚烧设施的“邻避运动”，应该优先解决垃圾焚烧发电产业制度性缺陷。还原垃圾焚烧设施“城市配套公用设施”的地位，使其规划具有前瞻性和严肃性;要承认当地居民为城市生活垃圾处理作出的贡献，在制度层面给与合理的补偿。（作者：郭云高 中国循环经济协会发电分会秘书长）