周大地：“十三五”能源规划应加强系统优化

■能源发展要有长期眼光，不仅要着眼“十三五”的五年，还要提出长期发展战略。“十三五”许多能源投资可能解决的是“十三五”以后的问题，所以战略方向和发展路径都要考虑能源系统优化，通过长期努力实现结构合理调整，实现绿色低碳转型。

■目前能源领域不是投资不够，而是投资积极性过高，投资方向优化不够。能源市场亟待国家合理规划、行业自律建设、地方优化布局。只有在这样的治理建设下，才能放手让市场主体充分发挥积极性。能源系统优化，需做好三个方面的优化：总量合理估算、结构合理调整、时序和空间地域优化。

十八届五中全会及《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把绿色发展提到很高的位置，对生态文明建设和环境保护作出了重大战略部署。遵循创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展五大发展理念，制定能源领域的“十三五”规划，必须处理好几个关键问题。

科学预测今后的能源需求

第一个关键问题是需要科学预测今后的能源需求。当前特别需要充分认识“十三五”期间能源需求的重大变化趋势。“十三五”期间我国能源发展面临的形势和“十二五”时期大有区别。“十二五”开始时，我国能源消费虽然在世界金融危机后增速出现波动，但在2008年后国家提出四万亿投资刺激，推着钢铁、水泥行业继续扩张，能源消费仍然维持了几年快速增长。而近两年能源消费增速迅速下降，“十三五”期间能源需求将进入低速增长期。

而近两年重工业的能源消费不升反降，是能源增长速度明显下降的主要原因。增速从2012年前十年平均8%降到2013年的3.8%、2014年的仅2.2%。从今年煤炭和其他能源增长情况看，预计能源消费总量有可能出现负增长。今年迄今电力增速不到1%，也是非常低的增长形势。

“十三五”期间，经济结构必然出现进一步调整，加上能源消费结构的调整，将大幅抑制能源消费总量的增长。

从我国经济发展规律本身来看，未来难以继续依靠加大投资维持增长。固定资产投资增速将不能持续保持高位，投资率有下降的可能。原有的通过扩大外需、增加投资规模，来扩大经济规模已不可持续。特别是多地“铁公基”、房地产、工业园区建设包括楼堂馆所、政府公用建筑出现大量过剩。这方面的过度投资是寅吃卯粮，挤压了未来的建设空间。继续依靠加大投资力度只能降低投资的效益。“十三五”必须改变经济增长的内容，探索新的增长点。

消费需要逐步成为经济新的增长点，但是消费内容也需要相应转型。当前现状是，经济发展过程中产业价值分配日益向虚拟经济倾斜，价值分布不合理，制造业盈利空间不断被挤压，相应限制了广大工薪阶层工资进一步提高的空间，也限制了消费的进一步增长。

同时，以住房和汽车等内容拉动消费，使土地资源环境低效过度使用，造成诸多大城市病，房价高企，交通阻塞普遍，需要改变这种结构单一的消费增长模式，抑制大城市的过度扩张。城镇化需要更多地关注中小城市的发展，关注新农村建设。我国环境生态建设，教育、医疗卫生消费有很大提升空间。倡导新型的绿色低碳消费方式，建设绿色城市和新型的现代农村，不但可以拉动经济发展，还可以进一步提高能效，推动绿色低碳能源发展。

经济增长结构合理调整后，钢铁、水泥、化工、建材等高耗能产业的需求将大幅下降，能源需求不会像“十一五”、“十二五”期间一样高速增长。随着人民生活水平提高，技术进步、效率提升，生活领域的一次能源需求增速也进一步减少，可以用有限的能源总量增长保障经济中高速增长。

此外，“十三五”将要开局的现阶段，治理空气污染压力、应对全球气候变化必须低碳发展的压力都明显上升，要求能源结构转型的压力更大。“十三五”能源行业优化结构、低碳绿色发展会进一步加速。天然气、核电、水电、风电、太阳能等清洁能源的比例可以进一步提高。而清洁能源比例提高，会使能源系统效率提高，在同样的终端能源服务需求情形下，一次能源需求总量也会下降。非化石能源都能直接转换成电力，天然气的转换效率也远远高于煤炭，由此可以明显提高能源系统效率，降低一次能源需求总量。

“十三五”的能源需求总量多与少，会直接涉及各种能源的发展需求。能源预测大了，就需要准备更多的能源供应能力，会涉及数以千亿计的能源投资是否必要。特别是煤炭和煤电究竟需要多少，现在已经成为紧迫的问题。如果规划总量过高，就会推着各地继续投资搞煤炭和煤电的产能，造成巨大的浪费。煤电多出来，就会搞恶性竞争，严重挤压能源结构调整的空间。目前的主要矛盾是很可能出现预测数量过高，而不是过低。煤炭和煤电产能过剩很可能进一步加剧。

抓住加快能源结构调整的难得机会

第二个关键问题是，要利用能源供应宽松的机会加快能源结构调整。

绿色低碳是能源的发展方向，在能源供给革命中提出“建立多元供应体系”、“着力发展非煤能源”,在能源技术革命中提出“以绿色低碳为方向”，都强调了能源结构调整。

“十三五”规划建议充分强调了能源的低碳发展：一是应对气候变化成为我国能源政策的重要内容；二是顺应国际上低碳化能源发展是重要的长期趋势，也是技术竞争的新方向。

能源低碳化和过去传统的绿色能源有重要差别，能源低碳化对化石能源特别是煤炭有具体限制，对能源结构调整有更明确要求。在化石能源中，煤炭的碳强度最高，石油其次，天然气较低。同样的使用效率下，天然气碳排放比煤炭低约60%，考虑使用效率，天然气比煤炭的碳排放可以低一倍。天然气利用效率一般明显高于煤炭，特别是在分散利用情况下。即使是用于集中发电，天然气联合循环使用效率可达55%-60%，煤炭使用效率目前还不到45％。绿色清洁能源更强调化石能源的常规污染物的减排，但煤炭清洁利用即使脱硫脱硝除尘做得很好，但很可能碳排放更多，还是高碳能源。

因此，坚持绿色低碳、可持续发展，不但要解决化石能源清洁利用，也要解决今后能源结构的低碳化问题，有利促进能源结构转型，推动非化石能源利用。过去由于能源高速增长，非化石能源发展来不及满足需求，只好依靠煤炭增长。现在能源总体宽松，我们应该抓住机会，大幅度调整能源结构。不要陷入为煤炭找出路舍不得结构调整的怪圈。

促进能源系统优化

第三个问题是，改革要提高生产率，要促进能源系统优化。

“十三五”规划建议提出，加快放开电力、石油、天然气等自然垄断行业的竞争性业务。这里的“放开”主要是指扩大能源领域的准入公平性。放开也不是放弃管理，必要的资质和标准还需要加强。能源领域许多环节的安全性要求很高，必须保障，比如天然气管道需要资质，没有资质引发爆炸事故后果很严重。电力供应也不能随便中断，部分环节技术性垄断是必要的。只能在加强系统规划、监管准入条件和加强监管的前提下，才能扩大市场化。

在我国，能源领域的规划能力、掌控能力、通过机制引导市场的能力仍然非常不足，现在提出市场化改革并不意味着“一切放给市场”，市场放开后就可以优化，各行业、各地能源项目无序竞争问题就能自然解决，还是要加强规划，加强对市场引导和管制。

市场化改革，核心是建立有序的市场机制，在能源领域要避免盲目性的所谓自由竞争。世界各国都通过各种体制对能源项目进行审核，防止系统浪费。能源行业的改革，要结合能源战略转型，为实现能源系统优化和转型服务，不能“为改而改”。

能源发展要有长期眼光，不仅要着眼“十三五”的五年，还要提出长期发展战略。“十三五”许多能源投资可能解决的是“十三五”以后的问题，所以战略方向和发展路径都要考虑能源系统优化，通过长期努力实现结构合理调整，实现绿色低碳转型。

目前能源领域不是投资不够，而是投资积极性过高，投资方向优化不够。能源市场亟待国家合理规划、行业自律建设、地方优化布局。只有在这样的治理建设下，才能放手让市场主体充分发挥积极性。能源系统优化，需做好三个方面的优化：总量合理估算、结构合理调整、时序和空间地域优化。

首先是总量和结构优化。目前中国电力需求下降，但建设速度仍在提速，特别是到今年火电装机或将超过5500万千瓦，在建火电装机量仍有近8000万千瓦，核准达数亿千瓦。造成“十三五”电力市场盲目竞争将进一步恶化，这将让非化石能源处于非常不利的状态。在上述情形下，应统一认识对“十三五”期间能源形势的预判和分析，建议在新的变化下认真调整能源发展总量、各种能源比例的目标。规划必须强调优化调整。

“十三五”能源规划首先要改变过去各能源行业自行“摊大饼”，抢投资扩张地盘的思路。行业自己的预测十分容易偏高。有的预测“十三五”能源消费总量达到50亿吨-55亿吨标煤，甚至更高。煤、油、气、新能源各行业各自提出高发展目标。依据这个预测，能源消费增量空间还很大，煤炭总量还需进一步增加。事实上并不是如此，市场空间不足，所有能源都增加，就会造成无序竞争，原来设想的很多战略目标和措施需要调整。

要实现到2020年和2030年非化石能源比重达到15%和20%的目标，实现能源绿色低碳化，最核心的是能源消费总量不要盲目增长，注重节能与高效。在传统能源产能过剩的大环境下，“十三五”仍要强调节能。节能不仅是为了解决供应不足问题，而是关系经济竞争力和环境问题。低碳靠终端治理很难，实现低碳首先要坚持节能优先。在高效基础上才有可能改变能源结构。

要尽快控制煤炭和煤电的建设。多地煤电发电能力过剩，应尽快停建、缓建火电，控制煤电基地建设，要积极发展相对低碳的能源替代高碳能源，天然气可以作为向非化石能源过渡的替代能源。

其次是时序优化。国家五年规划除提出五年发展目标，还将进行中长期展望。在投资项目上，目前存在的问题是，各市场主体把五年以后甚至十年以后可能需要的能源项目纷纷提前上马。五年规划后的数据要增加多少，现在先增加起来，于是就加快投资建设。然而，规划只是预测数，即使五年规划预测的数据准确，投资提前太多也会造成灾害，由于技术进步、项目建设周期短，全行业一拥而上，导致产业先过剩几年。投资应一步步走，以后确实需要了，再建也来得及。

第三是空间、地域优化。在经济增长速度普遍放缓的现状下，各省有抢先上项目，靠能源投资拉动经济增长的冲动，竞争严重。每个省待建火电项目、可再生能源，哪有资源就上项目，事实上当地用电需求还很远。远期规划曾提出建设十四个能源基地，事实上这是在高比例能源需求情况下的规划，在当前能源增速放缓的环境下，上大量能源投资，会造成巨大浪费，经济上很难优化。不调整照着往下推，对产业和国民经济发展将带来严重恶果。

（作者系国家发改委能源研究所研究员、“十三五”国家规划专家委员会委员）

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