新油气改革六大“预言”

“中国新一轮油气体制改革总体方案或在年底正式出台。”业内人士告诉《财经国家周刊》记者，该方案由国家发改委牵头制定，经济体制综合改革司等司局具体负责，目前已有初步方案，正向国土资源部、国家能源局、商务部、环境保护部等相关部门和业界征求意见。

2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议要求，积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。2015年2月的中央财经领导小组第九次会议，再次提出加快石油天然气体制改革。5月，国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确要求在今年“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入”。

决策层定调之下，新一轮油气改革开始拉开序幕。

“油气改革与电改并称为2015年能源领域的两大改革。中央对改革方案非常重视，改革力度不会小。”参与本次改革方案讨论的专家对《财经国家周刊》记者说，该方案在向相关部门和业界内部征求意见后，将向社会公开征求意见。

新一轮改革方案，将会在哪些方面、多大程度上改变中国油气行业的格局和前途？《财经国家周刊》记者为此走访了多位参与方案起草和研讨的人士，如无重大调整，以下几个方向值得期待。

上游引入多元主体

“在全产业链各环节放宽准入”是决策层既定要求，首当其冲的便是上游勘探开发环节，未来有望在少数巨头之外引入多元主体。

中化国际石油勘探开发有限公司原总经理、油气行业资深专家曾兴球对《财经国家周刊》记者说：“上游是整个油气产业链的核心，如果油源被几家企业垄断，也就谈不上中下游的市场开放，因此上游实现主体多元化至关重要。”

据《财经国家周刊》了解，勘探开发领域或将包括4个方面的改革，即探矿权由登记制改为招标制、探矿权有效退出机制、勘探开发信息公开机制、建立采矿权市场交易中心。

探矿权由登记制改为招标制已在实践中开始推进。今年7月，国土资源部发布《新疆石油天然气勘查区块招标出让项目（2015）公告》，首次将中国的常规石油天然气区块拿出来公开招标，是为破冰之举。

长期以来，只有中石油、中石化、中海油和延长石油4家企业具有在国内从事常规石油和天然气勘查开发资质。按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，探矿权申请主要以申请在先的原则进行登记；石油、天然气勘查许可证有效期最长为７年，最多可延长至15年，每年勘查投入的最低金额为1万元。多位业内人士表示，这些宽松的规定及探井成本的持续上涨，导致一些“圈而不探”的行为。

招标制和退出机制的目的是通过引入更多市场主体，打破这一困局。据了解，勘探开发期限有望被限定在3年左右，并大幅提高勘查投入的最低限额。

“‘三桶半油’在改革实施后一定会对各自区块做一轮精选，将各自认为优质的区块保留下来。”中石化石油勘探开发研究院咨询委员会副主任、中国能源研究会常务理事张抗对《财经国家周刊》记者表示，比如，前述新疆公开招标的6个区块，质量都不高。

不过，在探明储量之前，存在较大不确定性。比如，新疆塔河油田曾被中石油认定为非优质区块，其退出后，由原新星石油公司（后并入中石化）接手，结果在1997年探明发现了中国第一个亿吨级大油田。

招标与退出机制的结合将给未来新进入的市场主体带来巨大机遇，也有利于提高勘探开发工作量，进而提升油气探明储量和产量。

与之相关的还有油气勘探信息公开化改革。长期以来，石油企业在退出区块时，往往没有将勘查数据交给相关部门，下一家进入的企业便不得不重新勘探，造成资源浪费。未来，政府有望对所有勘探信息实行强制收集和统一管理，这将极大提高勘探效率。

另据了解，本轮改革方案或将提出建立采矿权的二级市场，允许采矿权进行市场交易。这将改善“三桶半油”由于自身开发成本和精力限制导致部分采矿权闲置的现状，激发油气产业上游活力。

对于已经探明的石油地质储量本应全部投入开发，但是由于上述“三桶半油”的开发局限，截至2014年底，我国已探明石油地质储量中尚有超过82亿吨未投入产能建设，占到全国累积探明储量的约20%。

管网开放和独立

一旦油气上游开发实现主体多元化，随之需要的是中游环节油气管网的公平准入。油气管网独立，已是众望所归的大趋势。

油气管网属于自然垄断行业。据业内人士提供的数据显示，截至2013年底，中石油掌握国内一半左右的原油、成品油和天然气管道，中石化掌握着接近一半的成品油管道。

有关部门在这方面已经有所动作。2014年2月，国家能源局出台了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，规定油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线，以及与管道配套的相关设施；在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施。

这被市场视为打破油气管网僵局的利好政策，但也有业内人士认为实际效果欠佳，一方面是油气管网的整体运输能力有限，另一方面也因石油央企的管网公司仍隶属于集团所有，缺乏动力给竞争对手提供运输通道。

近日发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求，“对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。”网运分开已经成为大趋势。

新一轮油气改革有望逐步落实网运分开的改革路径，或将天然气管网和原油、成品油管网区别对待。天然气管网改革或依照产权独立的大方向推进，对于原油和成品油管网来说，由于目前大部分是从油田铺设到炼厂或从炼厂铺设到销售终端，第三方进入的需求并不大，因此这部分管网仍允许其留在原有集团企业中，暂不推进管网独立。

天然气管网独立后，是否成立一个国家天然气管网公司？这是业内争论的热点。

中国人民大学经济学院能源经济系副教授宋枫对《财经国家周刊》记者表示，从经济学原理上来讲，对于管网这样的自然垄断行业，企业规模越大越能摊薄运营成本。天然气管网的前期投资大，回收周期长，如果形成一张“大网”，从效率和成本上可做到最优。

业内人士认为，独立的管网公司须由政府严格监控其成本和收益，并由政府定价，而目前的做法是依据掌握管网的油企上报的成本，再加上固定收益来核定管输价格。如果日后建立独立的管网公司，政府的监管能力又没能有效跟上，容易滋生腐败和寻租现象。

据《财经国家周刊》记者多方了解，目前方案倾向于让现有的天然气管网脱离石油央企，但短期内是否整合成立为国家天然气管网公司，还有待进一步的消息。
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