《大气污染防治法》离民众还有点儿远

以目前大家对于空气质量的关注程度，新修订的《大气污染防治法》不被关注是很不正常的。这并不完全是因为法律条款的专业性门槛太高，更主要的原因恐怕是离大众太远。

回到1987年，新鲜出炉的《大气污染防治法》已经预见到了环境危机，但并没有阻止这一趋势的发展。此后两次修订，只是在原基础上做了小修小补，已远远跟不上时代变化。直到雾霾污染肉眼可见时，被现实教育的公众，终于成为大气污染的关注者，并推动这部法律进一步修订。此次修订距离上次修订已有15年之久，从一万字增加到一万八千字，几乎重写了一遍。

这一次，立法结构上做出了革命性的改变，大刀阔斧地引入了更全面的污染物控制体系，不仅新纳入了颗粒物，甚至连国内还不太关注的温室气体排放问题也纳入控制体系之中。相比旧版本，新的法律中强化了以空气质量为标准的考核制度，并增加了更多的监管处罚条例。就拿处罚来说，具体的处罚行为和种类接近90种，取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的上限额，同时增加了按直接损失或货值的倍数计罚和按日计罚的规定。

但修法始终是一个多方博弈的过程，此次修订还谈不上“尽善尽美”。其中最令人遗憾的是对公民参与的重视不够。检索全文，提到“公民”二字只有一处——第七条规定：“公民应当增强大气环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行大气环境保护义务。”这甚至不如去年4月修订的《环境保护法》，“信息公开和公众参与”作为单列的一章，以保障公民“依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。

为什么要格外强调公民参与？这并不是套话，而是环境问题确实有其特殊性，它最大的特殊性就是少数人获利多数人一起倒霉——经济学上所说的“外部性”。所以市场会失灵，必须引入政府规制，然而政府也会失灵：污染企业是地方经济发展和财税收入的来源，而且权力可能导致寻租现象。在市场和政府双重失灵的情况下，就有必要引入公众参与。

以美国为例，虽然法律规定很严格，企业违法排放将被处以高额罚款，但在相当长一段时间内，执行情况并不理想：只有30%的公司遵守环境法规，执法官员因为资源有限、政治压力等原因，无法发挥应有的作用。1970年，美国的《清洁空气法》规定了公民诉讼条款，任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼，而不要求有直接利害关系。道理很简单，既然环境问题涉及所有人的利益，就有必要突破传统诉讼制度对起诉资格的限制。此后发生了诸多影响巨大的案例，公民诉讼因此被视为“美国环境法的核心元素”。

如今，“环境治理公众参与”已经成为许多国家环境法中的一项基本原则，但我们这里仍然是以政府为主体，以污染企业为规制对象的单一化管控。但正如前述，政府也会失灵，此次修订后的《大气污染防治法》对行政权力的约束仍然不够，没有建立引咎辞职、行政追责、诉讼受理等机制。如果完全寄托于中央政府的监督，则有可能沦为运动式执法，这无疑与法治精神相悖。

去年修订的《环境保护法》详细规定了政府和排污企业的信息公示义务，监管部门失职公民有权向上级机关举报，符合资格的社会组织可以提起公益诉讼，原本可以合理期待《大气污染防治法》能更上一层楼，但没想到反而有缩水：公示义务不够详细，向上级机关举报和公益诉讼条款没有写进去。既然民众要有效参与仍有难度，那么对于此次修法不太关心也就再正常不过了。

国内的立法任务持续多年地繁重，《大气污染防治法》的修订能顺利完成，有很强的象征意义：它意味着对环境问题的关注，象征性地超越了对经济增长的追求。但遗憾的是它在公众参与方面仍有不足，回想这些年，空气质量之所以能受到前所未有的关注，肇始不过一个PM2.5数据而已——从信息公开到大众关心，这才是改善环境的第一推动力。这一宝贵经验，应该得到足够的重视，法律离公民越近，雾霾才会离我们越远。