减排需探索碳税与碳交易最优搭配

近日，国家发改委网站披露，为加快建立全国碳排放交易市场，国家发改委研究起草了《全国碳排放权交易管理条例(草案)》，并将尽快提交国务院审议。 为应对减排形势的复杂性和严峻性，包括中国在内的一些国家正在酝酿同时借助碳交易和碳税进行减排，但这两种政策能否在核心设计、机制运行和减排效果等方面兼容并蓄，以及环境政策工具简单累加的效果如何等，都有待商榷。减排目标的实现取决于减排主体积极参与，因此应尽量降低对减排行为形成冲击的不确定性因素，提升减排主体减排意愿。 合理组合降不确定性 引入碳税可提升激励 减排效果的不确定性取决于污染物排放量与配额价格。相对而言，污染超标排放相比配额价格波动对社会危害更大，碳交易的排放总量限制和政治上的可行性使其赢得众多支持。针对配额价格不确定性，碳税和碳交易的组合模式可对配额予以管控，通过设置价格涨跌区间，控制价格波动幅度，削减对减排成本和经济活动的消极影响。 但是，长时间的“价格管制”与实现减排目标相左，因为最高限价意味着配额的增加，最低限价则暗指减少了流通中的配额数量，这样就使排放总量水平处于不确定状态。对此，政策制定者在执行最高限价的时候，可允许其他抵消项目来弥补增加的排放量以消除或减少这种不确定状态。 理论上讲，碳交易制度架构中的拍卖具有激励污染者为污染行为付出代价的减排驱动机制，但现实操作中，包括中国在内的很多国家和地区出于保全制度先行推行的需要，削弱甚至放弃了拍卖激励。相比拍卖，免费分配条件下的减排主体获得了具有市场价值的配额，即凭空获得经济收益，这就背离了“污染者付费”原则。 从实用主义和弥补配额拍卖缺憾的角度来分析，引入碳税会导致碳交易下的减排主体支付一部分超边际排放的经济代价，但可提供减排技术革新的激励，保证减排政策符合“污染者付费”的原则，减排主体也可免费获得配额的价值予以部分回收；同时碳税能代替或抵消其他一些税收。这样，减排政策在促进企业积极减排的同时，政府也可利用获得的经济收益资助环境减排技术发展。 区域减排促路径探索 配套欠缺致效果甚微 试点控排目标对我国未来国家层面碳交易市场控排目标设定具有重大借鉴意义。当下，我国7个碳交易试点在2010年为基础、2015年为截止期的前提下提出各自的控排目标，即削减单位生产总值的二氧化碳含量。 2013年10月23日，京、津、冀、晋、内蒙古、鲁六省市区针对二氧化碳减排、核查、建立区域碳排放权交易合作等达成框架合作协议，在构建国家层面的碳交易体系之路仍任重道远的背景下，探索区域减排协调机制未尝不是一种新思路。在非绝对总量控制减排目标下，碳税与碳交易不仅不存在必然冲突，反而能协同促进碳排放量削减。无论从短期看还是从长期看，都不失为一种具有减排效果的路径选择。 然而，我国碳交易试点在具体实践中也发现了不少问题。首先，由于我国刚刚开启碳交易试点，控排企业碳交易市场参与意识较弱，通过碳交易进行减排的意愿不强，持观望态度的不在少数。 其次，碳排放权额度的合理分配是碳交易机制运行的基础，过度分配减弱了对企业减排的激励和驱动作用。各试点免费分发配额使控排企业丧失碳减排的制度约束和成本激励。 再次，相比欧盟碳交易市场100欧元/吨的罚款，国内碳交易试点的激励约束和处罚机制存在不足或缺失的问题，出现了中国环境法领域老生常谈的问题——守法成本高，违法成本低。检验排放设施是否履约主要来自对其排放温室气体的监测、报告及核查，而我国除上海制定了较为详细的核算报告和指南外，其他试点都较原则化和概括化，缺乏实施细节，甚至暂无相关规定。 现阶段，由于各个碳交易试点的交易量很小，碳价虽有波动，但在极小的交易量面前和制度规制面前难以形成影响力，也就无法对减排成本形成较大不确定性。在碳交易试点和未来国家碳交易市场建设过程中，随着交易主体活跃和交易量增加，我国应借鉴碳税和碳交易的组合模式建立“价格安全阀”制度，包括最低限价和最高限价；同时，设立配额存储机制，积极引入项目配额抵消制度，提高控排主体应对减排不确定因素的能力。 范围调整需力求稳妥 弥补财政以维护公平 由于目前我国碳交易市场建设采用绝对总量控制减排目标的可能性几乎为零，碳税对配额价格的负面影响就会大幅削减。不过，目前国家层面的碳交易市场设计还处于探索研究阶段，且可选之路极其有限。而我国当下改变“两高一资”模式、发展低碳经济的任务异常紧迫。 笔者建议，我国将碳税与碳交易调解的范围有限重合和适度分离，避免政策中和导致调节混乱或效果错位。极端情况下，参与碳交易的企业可不征碳税，而缴纳碳税的企业也不必参与碳交易。对于碳税和碳交易的选择权不在企业手中，而根据我国实际由政府掌握。如火电厂是碳交易减排的重点目标，那么火电厂就应该加入碳交易市场，而不能通过缴纳碳税减排。通过两者调整客体分离，推动碳交易与碳税将协同发挥减排作用。 目前，国内碳交易试点基本上采取无偿为主、有偿为辅的配额分配原则。从政策实施的角度讲，免费分配是为了获得制度先行推行而牺牲了制度的公平性，它转嫁了企业承担的制度参与成本，提升了企业的减排意愿，且从长远看由于机会成本的存在，免费分配在减排激励上与拍卖并无差别。此外，除了边际成本，污染企业在获得免费配额的同时，也节省了很多超边际的成本费用。 但是，这些超边际的成本费用原是用来资助环保科技发展、造福社会的，因此，通过征收碳税可以弥补碳交易配额免费分配导致的财政收入流失，激励企业积极减排。鉴于我国应采用碳税与碳交易调整对象适度重合或相分离的手段，碳税应主要针对不参与碳交易的企业。对于缴纳碳税的减排主体，政府应积极削减其他税收，如营业税、消费税等，或对敏感竞争行业给予碳税减免，以维护两类企业减排的公平性。 受制于环境问题的复杂性和非环境原因的诸多现实问题，即使完美的理论或环境政策设计都会遭遇重重制约，难以实现预期效果。因此，结合碳交易和碳税各自效率优势和理论侧重点，两者组合运用可以有效应对未知和潜在问题，防止出现政策疏漏。(作者魏庆坡，为国际环境法学者、法学博士)