全国人大代表刘汉元：水面光伏项目用地政策不能简单“一刀切”

随着国内光伏电站土地成本的快速上涨，可用土地面积逐步减少，水面光伏电站呈逐年快速发展态势。今年两会，全国人大代表、全国工商联副主席、通威集团董事局主席刘汉元先生针对支持水面光伏项目发展，促进土地资源高效复合利用提出了相关建议。

刘汉元代表谈到，水面光伏电站因不占用土地资源，且发电量较屋顶、地面光伏系统更高，同时能减少水量蒸发、兼顾渔业养殖，有利于水污染治理等多项优势，在全球范围内广受推崇，是一种真正实现了土地资源高效复合利用，大幅提升单位面积国土价值输出的光伏复合项目。近年来，随着国内光伏电站土地成本的快速上涨，可用土地面积逐步减少，水面光伏电站呈逐年快速发展态势。其中，渔光互补是水面光伏电站最主要的模式之一。国家《“十四五”可再生能源发展规划》中提到，要“积极推进‘光伏+’综合利用行动，鼓励农（牧）光互补、渔光互补等复合开发模式……”“计划到2025年，农光互补、渔光互补等光伏发电复合开发规模达到1000万千瓦以上”。浙江、安徽、山东、福建、江苏等多个省市在已公布的“十四五”能源发展规划中，都提到积极推动渔光互补项目建设的相关举措。随着光伏复合项目规模不断扩大，部分省市先后出台了相关的用地管理规定。各地政策均对光伏复合项目、尤其是渔光互补项目涉及到的河流、湖泊、水库等水面建设范围提出了明确建议及支持，推动了产业健康发展。

2022年5月20日，水利部印发了《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（下称《指导意见》），就风电、光伏涉水项目提出了明确规定。其中，“不得在河道、湖泊、水库内建设”的规定，既与以往的光伏用地及河湖管理政策不一致，也跟其他部委及各地方支持水面光伏项目发展的政策相左。根据《指导意见》，国内大批水面光伏电站或将沦为被拆除项目，其中不乏许多原来国家大力宣传的优秀标杆项目。同时，《指导意见》中提到“各省（自治区、直辖市）可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定”，而实际执行情况是各地对水面光伏电站态度不一，落实政策差异较大，部分省市大查严查，涉及范围广、体量大。与此同时，部分省市的水面光伏电站又受到国家或地方的宣传肯定。一边是大查严查，一边是宣传表扬，全国范围内出现“边拆边表扬”的奇怪现象，令人费解，光伏企业不知所措，投资热情严重受挫，许多项目受到较严重冲击，行业健康发展遭遇严峻挑战。

刘汉元代表认为，河流、湖泊是生态系统的重要组成部分，保障防洪、供水安全，保护生态环境，是每个公民、每个企业乃至全社会义不容辞的责任。但发展可再生能源、推动能源转型，需要占用场地和空间，在土地资源稀缺的今天，很多地方是挪出来、挤出来、复用出来、优化出来的。在保证行洪泄洪、供水和水利设施安全的前提下，相关部门有责任促进资源得以最大化利用，需要有更高的政治站位和大局意识，紧密围绕能源转型的国家战略，共同维护并创造各种条件推动“双碳”目标落地，而不能政策上实行简单的“一刀切”。

“双碳”背景下，以渔光互补为代表的光伏复合项目不仅实现了一产二产高效协同发展、绿色发展，使有限资源得到最大限度利用，还为壮大农村集体经济、实施乡村振兴战略注入了全新发展动力。为推动产业持续健康发展，刘汉元代表建议：

一是建议对《指导意见》进行明确解释，不搞政策“一刀切”，同时以改代拆。建议国家有关部门协同规划河道、湖泊、水库的水面光伏可利用范围，完善对河湖水域岸线空间管控的解释。同时对政策发布前的已建或在建项目，如不存在对防洪、供水、生态安全造成严重影响的问题，建议以改代拆。

二是建议相关主管部门出台实施细则，各地统一执行标准，科学、规范、标准化审核水面光伏项目。建议科学论证河道、湖泊、水库建设光伏电站的可行性，积极履行相关项目审批工作，为因地制宜建设渔光互补等具有综合经济社会效益的光伏复合项目提供便利。