“双碳”顶层设计出台一周年 看各地如何有序规划碳达峰

去年10月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《工作意见》）正式发布。作为双碳"1+N"系列文件中的"1"，该《工作意见》与《2030年前碳达峰行动方案》被誉为实现“双碳”目标的顶层设计。

在《工作意见》公布后，全国31个省区市陆续公布“双碳”目标和一系列行动方案，结合各地实际情况，对关键年份的目标作出规划和部署。

地方规划编制基本完成

多地明确2025年非化石能源占比

《工作意见》对2025年、2030年和2060年三个关键年份的目标作出部署。其中对非化石能源消费比重设定了最清晰的目标：在2025年达到20%，2030年达到25%，2060年达到80%。对单位GDP二氧化碳排放下降幅度明确了2025年和2030年的目标，单位GDP能耗下降则明确了2025年的目标。

《工作意见》中的目标和措施为地方提供了指引。此前，中央提出的由“能源”双控转向碳“双控”、鼓励可再生能源发展、控制化石能源消费、遏制“两高”项目盲目发展等政策导向，均在各地的规划中有所体现。

总体上看，各地优先对2030年碳达峰作出了规划部署。在能源与能耗相关指标中，2025年的非化石能源消费比重目标被最多省市明确，共30个省区市公布了2025年的非化石能源消费比重目标。而各地的经济发展水平、产业结构、能源结构也决定了实现碳达峰的速度有所不同，期间制定的目标与措施也各有侧重。

能耗“双控”仍是主着力点

部分省份优先转向碳“双控”

2021年12月，中央经济工作会议提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。

尽管能耗强度下降和二氧化碳强度下降都属于约束性目标，但各地对二氧化碳强度目标设置比较模糊，只有宁夏、黑龙江、青海、贵州、河北提出了二氧化碳排放强度下降目标。

有21个省区市提出了2025年能耗强度下降目标，其中15个省市的目标高于全国较2020年下降13.5%的目标。与此同时，有7个省市进一步明确了2030年的二氧化碳强度下降目标，基本与国家下降65%的目标一致。其中，上海提出了二氧化碳下降70%的高目标。

从各地公布的措施来看，广东、江苏等能耗强度相对较低的省份明确提出强化碳排放控制力度，推动能耗“双控”向碳“双控”转变。其他地区在继续强调能耗“双控”的同时，也开始关注二氧化碳强度控制，着手建立二氧化碳排放总量控制制度。

我国正处于从能耗“双控”转向碳“双控”的关键时期。一方面，一些能耗大省化石能源消费比重高、能源强度高，短期内能耗“双控”仍是重点任务；另一方面，一些经济较为发达、能耗强度低的地区已经具备了开展碳“双控”的条件，如果能借助碳“双控”的政策导向，提前探索碳“双控”模式，将有利于以非化石能源的增长，满足合理的能源消费增长需求，也将对其他地区转向碳“双控”起到示范作用。

控制化石能源消费

同时强调能源安全与稳定

化石燃料燃烧是碳排放的主要来源，要构建清洁低碳的能源体系，需要在控制化石能源消费的同时提高清洁能源的消费比重，而与此同时，能源系统的安全与稳定也必须贯穿能源转型的始终。

煤炭消费比重逐渐降低是实现“双碳”目标的必然趋势。共有10个省市预计2025年煤炭消费比重下降到50%以下。山东的下降幅度最大，预计煤炭占一次能源消费比重将从2020年的66.8%下降到2025年的56%，而海南省则对煤电限制发展的态度十分鲜明，提出禁止新增煤电项目。

随着能源安全问题成为关注的焦点，更多省区市在规划中，强调能源安全与稳定，通过发展清洁煤电、煤电机组改造等方式发挥化石能源的保障作用。如河北、吉林提到了等容量替代；湖南、内蒙古都提到布局大型清洁煤电机组；青海提出统筹煤电发展和保供调峰，合理建设煤电机组。而“三改联动”已经成为各地推进煤电转型的普遍方式。煤电在能源转型中发挥着支撑保障的关键作用，意味着未来一段时间内，我国仍将新建清洁高效的煤电项目。

因地制宜发展非化石能源

占比目标设定南高北低

构建清洁低碳安全高效的能源体系的另一面是提升非化石能源比重，各地的资源禀赋不同决定了发展非化石能源需要因地制宜。

结合各地的规划来看，15个省区市的目标高于国家2025年20%的目标。17个省区市对2030年的非化石能源消费比重设定了目标，其中11个省区市的目标高于国家2025年25%的目标。

与此同时，各地2025年非化石能源消费占比目标还呈现出“南高北低”的特点。设定较高目标的省区市基本位于南方地区，青海、甘肃两个清洁能源资源丰富的西北省份的目标也高于全国目标。两省都将重点投入清洁能源基地建设。

其中，青海提出到2025年非化石能源占一次能源消费比重超过50%，居全国第一。青海的优势在于非化石能源消费比重已达到47%，并实现了电力供应高比例依靠可再生能源。

与青海相比，甘肃的能源结构仍以煤为主，煤炭消费占比超过一半，但目前省内电力系统调峰能力不足，若以增加新能源电力为突破口加速能源消费结构调整，还需要增加外清洁能源输送通道，提高电力系统调节能力。

而江西、江苏、安徽三个南方省份的2025年目标低于20%，其中江西、安徽2020年的煤炭消费比重超过60%，两省的能源资源禀赋较为单一，可再生能源开发潜力有限，在南方省份中能源结构低碳转型任务艰巨。

海南则规划充分利用海上风能资源优势，提出了2030年非化石能源消费比重达到54%的高目标。

随着区域一体化深入发展，区域协同“达峰”也可以成为重点城市群下一步探索的方向。长三角、成渝地区已经发布区域碳达峰行动方案，为区域内示范区能耗强度与碳排放强度下降设定目标，区域内多个城市将共同完成包括区域能源、产业、交通低碳绿色转型等重点任务。

（作者为亚洲清洁空气中心分析师）