以市场化手段落实碳排放“双控”政策

我国十分重视能源管理工作，1986年起制定和颁布了有关节约能源的一系列法规，在法律意义上将节约能源确定为基本国策。

“十二五”期间，我国能源消耗与环境污染之间的矛盾开始凸显，以煤为主的能源消费结构决定了对能源消费总量与强度进行控制有利于改善环境质量、减少碳排放。实行能源消费总量和强度“双控”制度加快了传统产业的升级改造并培育了新动能。能源消费总量控制是一种倒逼机制，以此可以倒逼各地调整产业结构，改变粗放的经济增长模式；能源消费强度控制是一种效能手段，以此可以实现用较低能源消费增长支持较高经济增长的目标，促进了技术进步。以2005年为基准，2021年我国国内生产总值增幅达510.5%，而能源消耗总量的增幅仅为100.5%，能源消费总量的增幅明显低于同期国内生产总值的增幅。与此同时，在经济发展与能源、环境约束的矛盾充分激化的新阶段，能耗“双控”政策暴露出对能源消费总量管理缺少弹性和对能耗种类差别化管理措施偏少等局限性，“十四五”初期部分地区为完成能耗“双控”指标而采取了“运动式”或“一刀切”等不当举措，给社会经济正常运行带来冲击。

基于以煤为主的能源消费特点，2020年“双碳”目标提出后，国家明确提出由能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。国务院2022年1月印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》明确原料用能不纳入全国及地方能耗“双控”考核，各省（区、市）“十四五”节能减排综合工作实施方案中也明确新增可再生能源电力消费量不纳入能源消费总量考核等内容，国家和地方正逐步转向碳排放“双控”。

■■碳排放“双控”政策优势明显

碳排放总量是一种基于我国国情的表征能源消耗量的新方式，对碳排放总量的控制本质上还是节能减排，对碳排放强度的控制本质在于引导可再生能源发展、控制化石能源消费。与能耗“双控”相比，碳排放“双控”具备以下优势：

首先，可以区别对待化石能源和可再生能源。我国现阶段人均能源消费水平只有G7国家的53%、OECD国家的63%，在今后较长时期内能源消费量还将继续保持刚性增长。但是只有化石能源消费产生碳排放，可再生能源消费不产生碳排放，实施碳排放“双控”政策更加鲜明地突出了限制化石能源消费、鼓励可再生能源发展的政策导向，而不是简单追求能源消费绝对总量的降低，碳排放“双控”政策将引导并加速构建低碳清洁能源体系。

其次，可以区别对待原料用能和燃料用能。所谓原料用能是将煤炭、石油等化石能源作为原料转化到产品中，而不是燃烧后以二氧化碳的形式直接排放到大气中。原料用能中约80%的碳会固定到塑料、化肥、橡胶等产品中，其与燃料用能的碳排放强度差异巨大。碳排放“双控”政策可以达到只限制燃料用能而不限制原料用能的目的，避免了泛泛限制能耗总量引起的必需资源的供应紧张。

此外，国家对能耗“双控”政策的优化还体现在控制重点从总量向强度的转变。“十四五”期间，地方政府在完成能耗强度降低激励目标的情况下，能耗总量将免予考核，且超额消纳可再生能源电量的地区可按规定抵扣相关能耗，有利于保障我国作为全球最大发展中国家的社会经济发展需要。

■■多措并举完善碳交易机制

落实碳排放“双控”可以采取行政、市场、税收等手段。采取行政手段直接分解碳排放指标的方式缺少弹性，非紧急时期应慎重采用。碳排放交易机制是一种正在发展完善的市场手段，可以作为落实“双碳”目标的有效政策载体。碳税制度和碳排放交易的原理相同，都是将适度收紧的碳排放指标量化并分配给能源消费主体，利用市场化机制实现碳排放指标的高效配置。

推行碳交易、碳税制度，有利于全面贯彻碳排放“双控”政策。其中，关键要在全国范围内建立统一的碳排放统计核算体系，摸清各地区、各部门的排放家底，并在此基础上综合考虑经济社会发展的地域差异、能源安全保障需求、产业和能源结构特点、技术进步的规律等因素，建立科学合理的碳排放指标分配和考核规则。与成熟完善的能源统计核算制度相比，我国的碳排放统计核算体系建设基础相对薄弱。在碳排放交易市场的第一个履约期内，虽然累计成交量满足了企业履约的基本需求，但也暴露出在监测标准、技术手段、管理机制、数据记录的规范性、不同机构核算结果的统一性等方面存在诸多问题。2022年8月国家发改委、国家统计局、生态环境部印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案的通知》，推动加快建立统一规范的碳排放统计核算体系，将为碳排放“双控”政策的制定、推动、考核、履约提供重要的数据支撑。

建议从以下几方面优化碳排放统计核算体系和碳交易市场机制：

第一，完善工作机制，加强组织协调。要进一步理顺有关部门的工作机制流程，形成各司其职、协同高效的工作格局。围绕对跨区域、跨行业、跨门类的碳排放统计核算以及温室气体清单编制工作，建立统一的工作要求和机制框架。要进一步加强碳排放统计核算基层机构和队伍建设，提高核算能力和水平，逐步消除不同来源的统计数据之间的差异。

第二，统一核算标准，扩大覆盖范围。发电行业的同质化程度较高，核算标准比较容易统一，所以目前全国碳市场交易仅纳入了发电行业。未来应依托发电行业的碳排放统计核算经验，对石化、建材、钢铁等具有较大碳减排潜力的重点行业建立统一的核算标准，扩大碳交易市场的覆盖范围，以碳交易机制推进全行业结构性改革和产能替代升级。

第三，优化计算方法，夯实数据支撑。在碳排放“双控”政策背景下，对区分原料用能和燃料用能、可再生能源的消纳抵扣等计算比较复杂，而且具有一定的敏感性，需要建立科学合理的计算方法。建立精准度高、覆盖范围广、适用性强的国家温室气体排放因子数据库将为碳排放核算提供更坚实的数据支撑。

第四，配额分配要公平，调节机制要灵活。碳交易制度不是为了增加财政收入，而是为了实现对产业发展的引导。因此碳排放配额的制定要兼顾效率与公平，既要实现对高效产能的激励，也要适当考虑落后产能的生存负担，交易价格的形成机制也需要在深度磨合的基础上加以完善。在制度规则设计上要与国际接轨，避免国际贸易壁垒。

（作者供职于中国石油大学（北京）经济管理学院）