化解煤炭过剩产能需政府三招

　　煤炭行业的亏损面和利润跌幅仍在继续加深。数据显示，今年前两个月，中国煤炭工业协会重点联系的90家大型企业亏损131亿元（去年同期盈利112亿元），亏损面80%以上。业内一致认为，这是供需失衡、产能过剩导致的。经济形势较好的时候，煤炭供不应求，大量资金流入煤炭行业，而经济发展放缓的时候，遇上煤炭产能集中释放，煤炭供大于求，进而出现库存高企，煤价下跌。据中国煤炭工业协会提供的数据，目前，全国煤炭产能在40亿吨左右，在建产能11亿吨左右，即使考虑今后一个时期，淘汰一批落后产能，全国煤炭产能过剩的问题依然十分突出。对于当下的煤炭产业而言，化解过剩产能已是刻不容缓。

　　西方国家市场经济的实践和历史已经证明，完全依靠市场自动调节机制，不可能真正克服产能过剩，还需要政府的积极引导。笔者认为，要解决我国煤炭行业产能过剩的问题，在尊重市场规律的同时，政府还需做好以下几点：

　　控制煤炭产业投资规模。煤炭产业投资过度是产能过剩的直接原因。2000年以来，在市场利好形势的刺激以及国家优惠政策导向下，煤炭企业强控资源，快速投资扩建新矿。伴随煤矿市场需求的快速增长和投资效益持续上涨，电力、石油、冶金、化工等具备一定实力的非煤企业也进入煤炭领域，各类投资主体开办煤矿的积极性高涨，煤炭行业固定资产投资持续快速增长。数据显示，我国煤炭开采和洗选业固定资产投资从2000年的211.39亿元增长至2014年的4682亿元。投资的高速增长是产能增加的直接动力，煤炭新增产能也从2000年的0.23亿吨扩张到2014年的4.4亿吨。煤炭产业的过度投资，导致煤炭产能超前建设，针对我国煤炭市场供过于求的现状，目前政府主要以行政命令的方式限制煤炭生产，实际上调控的是煤炭产量，而非煤炭产能。煤炭产能的调控应从控制投资规模入手，从源头上限制产能的扩张。具体来讲：一是制定税收政策和金融政策，提高新增煤炭产能的投资成本，抑制煤炭企业扩大投资的冲动；二是通过制定最低经济规模、技术水平、环保规范等产业标准，限制新增矿井的审批，提高煤炭产业进入壁垒：三是抑制煤炭产能增长预期，煤炭产能的规模直接取决于煤炭企业对远期市场和政策的预期，而产能一旦形成，很难通过政策调控压缩，因此应科学引导企业的市场预期，指导企业科学规划产能，减少盲目投资，抑制煤炭产能的过快增长。

　　健全煤炭企业退出机制。从国内现有的情况看，由于政府尤其是地方政府担心，煤炭企业破产会导致煤矿工人失业，影响地方的经济社会秩序，因此不敢让产能过剩、生产成本高的企业破产，从而拉长了产能过剩状态的延续时间。因此，建立和完善煤企的退出机制，对于解决煤炭产能过剩这一“痼疾”有重要意义。首先，应该明确1993年以前建成、未实施政策性关闭破产并符合以下条件的国有煤矿—包括剩余可采储量(1000米以浅)下降到原设计可采储量的20%（含）以下、剩余服务年限不超过5年的衰竭期煤矿、安全保障程度低的煤与瓦斯突出矿井以及生产成本高、历史负担重，资不抵债或扭亏无望的煤矿，由国家支持实施关闭退出。其次，完善老矿区、老企业有序退出的支持政策。妥善安置关闭退出煤矿职工，加大财政资金投入。对于关闭退出煤矿所需资金，原则上由中央财政、地方财政、煤炭企业按照合理比例负担。中央财政在国有资本收益中设立关闭退出国有煤矿专项资金，地方财政利用煤炭资源税收入和国家煤矿下放到地方后保留的亏损补贴设立关闭退出国有煤矿专项资金。推行产能替代政策。鼓励通过关闭退出煤矿置换产能，对于接续资源不足、没有产能释放条件的国有企业，优先配置煤炭资源，给予矿业权价款转增资本金等优惠政策。最后，逐步建立煤矿关闭退出的长效机制。优先规划、核准其新建煤矿和改扩建煤矿、坑口综合利用电站以及煤炭加工转化等项目，在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持，鼓励对外开展生产、技术服务，引导煤矿企业探索切合实际、各具特色的产业发展模式。

　　提高煤炭行业集中度。煤炭行业集中度低也是导致煤炭产能过剩的重要原因。行业集中度是决定市场结构最基本、最重要的因素,集中体现了市场的竞争和垄断程度。根据美国经济学家贝恩和日本通产省对产业集中度的划分标准，我国煤炭行业市场集中度过低，属于竞争型的市场结构。由于煤炭市场集中度低，在市场供过于求，价格下跌的情况下，各煤炭企业纷纷采取扩大产能、增加产量的市场策略，通过低价销售维持自己的市场份额。过度竞争又进一步加剧了产能过剩。相反，如果煤炭产业集中度较高，属于寡占型市场结构，那么在市场供过于求，价格持续下跌的情况下，几家较大的企业可以通过控制煤炭产量来影响市场供应量，从而维持市场价格。因此，提高产业集中度是解决我国煤炭产业产能过剩问题的重要手段。而组建大型企业集团促进煤炭企业的联合重组，是提高煤炭产业集中度最有效的方法。政府应营造良好政策环境，提高大型煤炭企业并购重组的积极性。目前，大型煤炭企业并购重组积极性不高，主要原因在于大多数中小型煤矿装备水准低、开采工艺落后、安全生产状况差，在并购小煤矿过程中，大型煤炭企业需要投入大量资金对其进行技术改造、淘汰落后产能。因此，政府应在项目核准、资金补助、税收等方面对煤炭企业的兼并重组提供政策上的支持。对于小煤矿，也应制定相关政策，提高其参与企业重组的积极性。对于跨区域的兼并重组，地方政府要有全局观念，摒弃地方保护主义，允许大型煤炭企业对本地的小型煤矿进行整合，促进煤炭产业结构的优化升级。

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