区域大气污染地方政府联合防治的激励性法律规制研究

中共党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”的战略目标。中共中央国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出了“到2020年，地级及以上城市重污染天数比2015年减少25%”的具体要求。我国以雾猫天气为主要表现形式的大气污染具有明显区域性、复合性特征，尤以京津冀、长三角、珠三角等重点污染区域为典型。

大气污染治理不可分割性、跨区域性与行政属地管理模式矛盾，是造成大气污染防治效果不理想的关键性原因。推进区域联合防治是破解大气治理困境的必然出路。地方政府是区域大气污染联合防治的基本义务主体。区域大气污染联合防治关键在于激发地方政府的内在动力。目前，我国区域大气污染联合防治存在动力不足，持续性差、效果欠佳等问题。其中一个重要原因在于命令控制性法律规制难以激发地方政府联合防治的内生动力。构建激励性法律规制是充分发挥政府机制和市场机制优势，提升地方政府联合防治效果的可行之路。一、地方政府联合防治法律规制现状与困境当前，我国认为依靠中央政府的命令控制能有效实现区域大气污染地方政府的联合防治，因此，主要采取命令控制性法律规制模式。“命令控制性法律规制以强制性规则、禁止性行为模式、严格的法律责任、单向度的价值取向作为制度构成要素[1]。”虽然命令控制性法律规制具有彰显政府权威性、降低谈判成本、可操作性强等优势，但也往往面临信息悖论、整体效益低下等多种困境。1、法律规制现状1）以管制性规范为规制基础。随着地方政府联合防治实践的推进，我国逐步建立了以管制性规范为主的区域大气污染联合防治立法。2015年8月，新修订的《大气污染防治法》专设第五章规定了“重点区域大气污染联合防治”，具体就区域大气污染联合防治体制、行动计划、总量控制、严格机动车大气污染物排放标准、环境影响评价、新建改建扩建用煤项目等量或者减量替代、区域联合执法等进行了规定。这些立法规范主要采取限制、禁止、控制、规划等规制方法，以期通过管制规制实现区域联合防治。

2）依靠政府权威推进。目前，我国主要依靠中央政府的权威推进地方政府联合防治。在政府权威和政治压力保障下，法律规制主体通过区域联合防治行动发起、建立组织、整合资源、分配排放任务、专项整治、监督检查、落实责任等来推进地方政府联合防治。依靠政府权威推进地方政府联合防治存在明显的被动性、应急性、运动性问题，常因地方政府动力不足、防治成本过高等原因而难以持续。

3）主要采取行政强制规制工具。目前，我国地方政府联合防治法律规制主要采取行政强制规制工具。特别是在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等国家重大活动中，更是大量运用行政强制规制工具强力推进地方政府联合防治。在这些国家重大活动中，中央政府等规制主体采取关停污染企业、控制机动车排放、治理燃煤污染、严格施工管理、禁烧秸秆工作等行政强制性规制工具推进重点区域地方政府联合防治，实现了区域大气质量短期内好转，也为区域联合防治法律规制提供了经验范本。虽然，地方政府联合防治中有时也采取了行政协议、区域排放权交易等市场化规制工具，但目前这些工具运用依然依赖于中央政府等规制主体的推动，而且其激励作用十分有限，无法达到与命令控制法律规制互动与合作的效果。2、法律规制闲境1）信息悖论。根据规制理论，地方政府联合防治法律规制在信息完全条件下效果最优，但信息偏在是其必须面对的现实问题。不管规制主体通过何种方式获取信息，规制信息主要依赖于作为信息源的地方政府之意志。在命令控制性法律规制下，由于缺乏对地方政府信息租金的必要支付，其基于自身利益最大化考量，常常倾向于最大可能地规避命令控制性规范，隐瞒对其不利信息，因而命令控制性法律规制反而会放大信息偏在难题。同时，命令控制性法律规制具有事后规制的特征，法律规制主体更是难以有效收集到完全、准确的信息。由此致使中央政府等法律规制者面临高昂的信息收集成本与信息偏在增强的悖论。信息悖论困境必然影响到区域大气污染联合防治法律规制的科学性和合理性。

2）利益失衡。在缺乏充分激励和合作预期的情况下，参与区域大气污染联合防治对地方政府来说属于“非理性选择”。面对利益博弈困境，地方政府为了自身利益最大化，常常选择不参与或应付式参与区域联合防治。这样，既可以使自身利益不受损失，又可以通过“搭便车”分享区域大气防治收益。而在持续性非合作博弈下，最初参与区域大气联合防治的地方政府也会选择退出，从而回到放任区域大气污染的状态。命令控制性法律规制从大气污染统一治理目标出发，采取行政强制等方式促使地方政府参与区域联合防治，不仅缺乏对地方政府的合理补偿，而且难以兼顾区域大气污染防治承受能力的差异性。因缺乏有效的利益平衡机制设计，使参与区域联合防治地方政府的利益总体上处于失衡状态。利益失衡必然进一步强化地方政府的非合作博弈，导致其参与联合防治的动力与积极性不断消解。

3）整体效益低。首先，由于地方政府非合作博弈、规制者有限理性、信息约束等多种因素影响，中央政府等规制者往往难以做出科学决策，因而难以保障命令控制性法律规制的有效性。其次，命令控制性法律规制所采取的强制关闭、限制产量、限制排污等禁限机制有时会对地方经济发展形成“中断式”影响，甚至影响到正常生产生活秩序，从而使得规制成本高昂，整体效益低。此外，命令控制性法律规制还存在委托代理成本高，权力腐败等问题，也影响到其规制效益。正如李挚萍教授所言：“20世纪70年代以来的命令一控制手段在环境保护方面虽然取得了明显的效果，但是其背后的问题也日益显现，如这些措施往往被认为是应急性而非长远的措施，缺乏灵活性，措施的实施过程中隐藏着巨大的成本”可见，单纯依赖命令控制性法律规制难以有效促进地方政府联合防治。区域大气污染地方政府联合防治法律规制困境必然要求寻求新的法律规制范式。二、地方政府联合防治激励性法律规制的有效性目前，我国在区域大气污染地方政府联合防治中探索性建立了部分激励法律规范，激励性法律规制在促进地方政府联合防治方面起到一定作用。如《环境保护法》第二十二条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”但我国尚未确立激励性法律规制的重要地位和规制体系。在一定程度上，激励性法律规制能有效克服命令控制法律规制的缺陷和面临的困境。1、促进信息均衡激励性法律规制通过向地方政府支付信息租金等形式获得更多有效信息，为提升法律规制效果奠定了信息基础。“区别于命令控制法律规制干扰市场机制发挥作用的特性，激励性法律机制特别注重以政府之力激发市场自身潜能，以此解决市场失灵问题，又不至于造成市场过于依赖政府，从而出现规制后失灵的后果[3]。”激励性法律规制利用市场机制对地方政府等进行合理补偿，促进其信息优势与利益最大化动机有效融合，从而能以较低的干预成本促进信息均衡。激励性法律规制也给参与区域联合防治的地方政府留下了自主选择空间，有利于其通过市场机制获得相应补偿，从而促进信息均衡，提升地方政府参与区域联合防治的内在动力和认同感。2、推进利益平衡“在一定的利益格局和体系下，如何使利益各方相对和平共存、相对均衡，是制度设计必须遵守的一项原则[4]。”激励性法律规制一方面通过协商、契约等方式，引导地方政府在自我利益衡量、利益计算基础上实现利益平衡；另一方面通过激励工具机制对地方政府进行合理补偿。激励性法律规制充分发挥市场对利益平衡的基础性调整作用，降低了利益平衡调节成本，有利于促进利益平衡。3、提升整体效益激励性法律规制促进政府与市场合作，有利于合理利用两者比较优势，促进地方政府联合防治。相对于命令控制性法律规制，激励性法律规制减缓了“逆向选择”与“道德风险”发生的概率，降低地方政府联合防治成本。“激励性法律规范以契约化方式激发和引导社会个体积极、主动地采取个体利益与社会利益最优化的行动，从而达到和实现社会整体收益最大化的社会管控模式[5]。”激励性法律规制通过采取引导、扶持及奖励等激励措施，促使地方政府自我利益与区域整体利益协同，缓解了大气污染区域联合防治利益冲突，实现区域整体利益最大化。此外，激励性法律规制通过财政金融等激励工具引导地方政府主动实施产业结构调整、控制大气污染源等来实现区域大气污染联合治理目标，有效消除了命令控制性法律规制的“副产品”，有利于协调区域生态效益与经济效益的矛盾。三、地方政府联合防治激励性法律规制构建的基础性条件激励性法律规制内含科学的规制理念，为创新地方政府联合防治法律规制提供了新思路。构建与命令控制性法律规制互补的激励性法律规制，在区域大气污染地方政府联合防治中形成激励与约束均衡的法律规制模式，是破解当前法律规制困境的必然选择。要实现以激励性法律规制促进传统区域大气污染防治法律制度理论与实践的变革，应在确立促进规制、合作规制、促进竞争、利益平衡等新理念基础上，重点调适好激励性与命令控制性法律规制关系，协调好大气污染区域治理和行政属地治理体制矛盾。1、激励性与命令控制性法律规制关系的调适激励性法律规制需要通过政府主导下的市场机制来分配利益，也需要强化政府监管，构建与运行较为复杂。激励性法律规制既有激发地方政府参与区域大气污染联合防治内在动力的功能，也存在约束与实施性不强、运行复杂等缺陷。因而单纯依靠激励法律规制也难以有效实现区域联合防治推进。

命令控制性法律规制有间接激励的作用，是克服激励性律规制缺陷的重要工具。因此，必须调适好激励性法律规制与命令控制性法律规制关系，构建两者的协作机制。这样一方面有利于彰显激励性法律机制的促进信息均衡、平衡利益、激励内生动力等优势；另一方面也有利于发挥命令控制性法律机制的强制性、简便性、实施性强等优势，实现政府与市场有效合作，激励与约束均衡，为地方政府联合防治提供强有力的法律保障。调适好激励性与命令控制性法律规制关系，是激励性法律规制构建的基础性条件之一。

我国应在辩证分析激励性法律规制和命令控制法律规制两者关系与协作路径及实现方式的基础上，构建有利于两者功能互补和良性互动的法律制度，以提升激励性法律规制构建的科学性。首先，从区域大气污染地方政府联合防治立法规范的选择来看，应按照命令控制性规范为主，激励性规范为辅的基本思路出发来处理好两者关系，突出激励性法律规制的互补地位。其次，合理划定两者的调整范围。在地方政府联合防治中，命令控制性法律规制调整范围主要为重点控制区域划定，在区域大气污染排放总量控制、区域重点污染排放限值、区域环境影响评价、地方政府联合防治义务规制等方面，其他诸如区域大气污染联合防治规划、区域联合防治信息共享、区域协同立法、区域联合执法等，应采取激励性法律规制。最后，构建常态化的区域大气污染联合防治机构、法律规制工具评估机制、公众参与机制等，为两者协作提供有效制度保障。2、区域治理与行政属地治理体制矛盾的协调大气污染行政属地治理是以行政区划为基础，由地方各级政府负责本区域大气污染治理的模式。行政属地治理体制是行政区划与属地管理相结合的体制。随着大气污染的区域性特征凸显，单一的行政属地治理体制已难以适应实际需要。区域大气污染属地治理困境必然要求破除现有体制机制束缚，构建与区域大气污染治理内在需求和规律相适应的体制。2013年9月，国务院印发的《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）确立了“区域协作与属地管理相协调”基本原则。行政属地治理体制不断强化地方政府联合防治命令控制性法律规制的路径依赖，激励性法律规制必然要求实现区域治理与行政属地体制协调，以保障激励工具机制有效运行。因此，协调区域治理与行政属地治理体制矛盾，是地方政府联合防治激励性法律规制构建的基础条件之一。

在地方政府竞争日趋激烈的背景下，激励性法律规制必然要求协调行政属地治理体制与区域治理体制的矛盾，构建区域治理和属地治理体制分工协作机制。首先，应厘清区域治理和行政属地治理体制职权分工。针对其他行政区域没有明显影响的行政区域内的大气污染防治行为，坚持行政属地治理；针对其他行政区域有明显影响或跨区域的大气污染行为，以及区域整体性大气污染的防治事务，贝IJ坚持区域治理，由跨区域大气污染防治机构负责治理。其次，构建跨区域大气污染防治机构与行政属地大气污染治理机构定期沟通机制，为化解两者管辖权矛盾，协作防治区域大气污染提供制度保障。最后，建立地方政府的区域大气污染治理共同责任机制。明确地方政府对区域大气污染防治承担共同的防治责任，促使地方政府重视区域联合防治。四、法律规制优化设计中地方政府联合防治激励工具的选择激励工具选择是实现激励性法律规制的核心制度，关系到激励目标认同、利益配置和效果优劣。在激励性法律规制构建中，应以激励与约束相容为目标，以促进地方政府获得差异性、竞争性利益为切入口，构建与完善激励工具机制。1、区域行政协议法治化区域行政协议是地方政府为实现区域生态环境质量改善等目标而通过协商签订的合作协议。为促进区域大气污染等联合防治，我国大气污染重点区域地方政府通过联席会议签订了一些生态环境保护方面的行政协议。如2008年12月，苏、浙、沪共同签订了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，就提高污染物排放标准，创新区域环境经济政策达成多项合作协议。2017年3月，广东与澳门签署《2017—2020年粤澳环保合作协议》。区域行政协议对优化地方政府联合防治权益保障，强化地方政府联合防治内在动力具有激励作用。但是，我国还没有对区域行政协议性质、效力及争议解决等进行法律规范，导致其尚处于“非法”运行状态。实现区域行政协议法治化是激励地方政府联合防治的必然选择。

我国应从以下方面推进区域行政协议法治化：

一是明确区域行政协议的法律性质。将地方政府间缔结的区域大气污染防治行政协议定性为地方政府共同行政行为，明确其契约性与行政性双重特征。

二是确立区域行政协议的法律效力。规定区域行政协议不仅对缔结协议的行政机关具有法律效力，也对行政机关以外的公众具有外部法律约束力。

三是优化区域协议订立程序规制。规范区域行政协议订立的动议、磋商、公众参与、公示、执行等程序机制。四是畅通区域行政协议纠纷解决机制。明确规定区域行政协议纠纷可通过缔结方双方协商、共同上级行政机关裁处、行政仲裁及行政诉讼等途径来解决。2、差异化财政调控根据地方政府参与区域大气污染联合防治情况而实施差异性财政调控，能起到提高财政资金效益、激励地方政府、促进生态环境保护型财政机制建设的作用。财政部《国家重点生态功能区转移支付办法》（财预（2011）428号）规定：“对生态环境明显改善的地区，中央财政给予适当奖励。对非因不可控因素而导致生态环境恶化的地区，按一定比例暂缓下达补助资金，待生态环境状况改善后再行下达。”国家税务总局《关于进一步做好税收促进节能减排工作的通知》（国税函（2010〕180号）提出：“努力建立健全税收促进节能减排的长效机制，充分发挥税收调控作用。”可见，财政调控机制的生态环境保护激励功能日益突显。

差异性财政调控工具可从以下方面进行构建：

一是差异性国债。根据地方政府参与大气污染联合防治情况，在地方大气污染治理债务发行、偿还等方面给予差异性待遇，以强化国债对大气污染地方政府联合防治的支持作用。

二是差异性政府采购。根据地方政府参与大气污染联合防治情况，对其所在地的企业采取优先采购、专项采购、特别采购等政策工具。

三是差异性转移支付。根据地方政府参与大气污染联合防治情况，采取差异性的一般财政转移、专项转移政策。四是差异性税收。根据地方政府参与大气污染联合防治情况，对中央、地方税收利益分成比例进行差异性调整，从而影响地方政府税收收益；调整地方政府所在地的企业、个人税收征收范围和税率结构，实施税收减免等优惠措施，以保障参与区域联合防治的地方政府获得差异性税收利益。3、差别性金融支持根据地方政府参与大气污染联合防治情况而实施差别性金融支持，不仅能起到激励作用，而且有利于强化生态环境保护的金融支持，保障地方政府获得差异性金融收益，合理补偿地方政府参与联合防治的信息租金，激发其参与大气污染区域联合防治的内在动力，促进生态环境保护型金融机制建设。原中国银行保险监督管理委员会《节能减排授信工作指导意见》（银监发〔2007〕83号）规定：“银行业金融机构应实施有差别的地区信贷政策，参照国家有关部门公布的各省、自治区、直辖市节能减排指标完成情况，在同等条件下，对节能减排显著地区的企业和项目，可优先给予授信支持。”

差别性金融支持可从以下方面进行构建：

一是差别性货币政策。根据地方政府参与大气污染联合防治情况，实施有利于增强其所在地金融机构货币供应能力的存款准备金、利率等货币调控政策，提高其货币供应水平，从而优化其所在地的企业、个人的金融支持能力。

二是差别性贴息贷款机制。根据地方政府参与大气污染联合防治情况，对其所在地的企业、个人在贴息贷款提供条件、数量、利率等方面实施优惠待遇。

三是差别性政策担保机制。根据地方政府参与区域大气污染联合防治情况与融资需求状况，构建以政府信用为担保的大气污染治理政策性融资担保机制，为地方政府提供倾斜的政策性融资担保，提升其融资信用度。四是差别性金融监管。根据地方政府参与大气污染联合防治情况，在合规与风险可控前提下，对地方政府在金融机构准人、业务规则、监管措施等方面设立差异性监管条件，以激励其所在地金融发展。4、区域排污权交易区域排污权交易是运用市场机制推进区域大气污染治理的重要环境经济政策。区域排污权交易机制不仅能降低大气污染管控成本，而且有利于有效补偿地方政府的信息租金，强化地方政府大气污染联合防治激励，提升区域联合治理成效。2003年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成502排污权异地交易，开创了我国跨区域交易的先例[6]。2004年6月，苏浙沪三地环境主管部门共同发表《长江三角洲区域环境合作倡议书》，提出建立排污权交易市场。2013年12月，广东省原环保厅、省财政厅联合印发《关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》。

为强化区域排污权交易对地方政府联合防治的激励功能，应从以下方面构建区域排污权交易机制：

一是建立区域排污权初始分配机制。目前，大部分排污权初始分配以行政区域为基础，难以保障区域公平。我国应建立区域大气污染物排放权初始分配机制。规定从区域整体、区域污染物总量、地方大气污染治理绩效、区域大气污染形成历史等来对排污权进行初始分配，克服地方保护主义等因素影响，促进区域公平。

二是建立区域排污权交易市场机制。应从区域层面整合现有的排污交易平台，建立跨区域性交易平台。建立政府指导下的交易价格形成、交易信息公开机制，健全交易区域环境影响评价机制。

三是建立区域排污权交易监测机制。“准确计量和监督污染源排放以及强有力的监督执法体系是推行排污权有偿取得的重要保障m。”我国应按照区域统一监测要求对参与排污交易企业都安装在线监测设备，将监测设备一并连人国家监测平台。构建区域性大气污染基础数据平台、排污权交易账户管理平台、污染物排放监测核定平台等，实现监测数据管理和信息共享，为区域排污权交易监测提供有效支持。5、区域生态补偿“所谓区域生态补偿，就是指按照行政区域如省内、市内、县内、乡（镇）内的划分，遵循公平合理的一般性原则，受益地区与受损地区、开发地区与保护地区之间进行生态补偿[8]。”大气污染具有无界性、跨区域性和负外部性特征。处于同一大气生态系统内的相邻行政区域之间的大气污染相互影响，从而需要从实质公平出发，对因区域大气污染防治受损或作出贡献的地方政府进行合理补偿，以平衡地方政府利益，激励参与区域大气污染协同防治的积极性。《环境保护法》第三十一条规定：“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”2006年10月，北京与河北签署《关于加强经济与社会发展合作备忘录》，明确由北京市从2006年开始每年划拨2000万元作为生态补偿基金，直接发放到张家口、承德地区用于“稻改旱”项目[9]。

区域生态补偿机制可从以下方面优化：

一是明确区域生态补偿关系主体。区域生态补偿关系主体包括生态补偿支付主体和生态补偿对象。中央政府、上一级政府及同级地方政府为区域生态补偿的基本义务主体，补偿对象主要应为大气污染防治利益受损的地方政府。

二是确立区域生态补偿标准。从相关文献来看，目前生态补偿支付标准确定方法主要有三大类：成本评估法，其中又有机会成本法和保护成本法；收益评估法，其中又有生态系统服务价值法和市场价值法；支付能力评估法，其中又有条件估值法和支付能力法[10]。我国应在综合考量大气污染防治成本、收益、支付能力、补偿方式等因素基础上确定区域大气污染生态补偿标准。

三是优化区域生态补偿方式。区域生态利益的综合性和利益平衡方式的多样性，决定区域生态补偿方式的多样性。区域生态补偿方式应以强化补偿的市场化和激励作用为重点，优化生态补偿方式。在完善资金补偿的基本方式外，区域生态补偿应建立产业转移、技术转让、对口协作、智力支持等多样化的生态补偿方式，以实现地方政府综合性激励和生态补偿效益优化。除以上主要激励工具之外，区域大气污染地方政府联合防治法律规制还可以采取荣誉奖励、政治晋升、产业政策、项目支付等激励工具。激励工具的多样化也为工具的多元选择与优化组合奠定了良好基础。在区域大气污染联合防治运行中，为提高激励效益，达到激励者与被激励者均满意的效果，应根据地方政府联合防治目标与规制情境合理选择激励工具，进行工具多元优化组合，构建激励工具使用绩效评价机制与协调机制，强化激励信息共享，消除激励工具运用的冲突。