分布式光伏发电的重要政策建议

2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中，提出了要大力发展风电、光伏发电、生物质能，要把节能环保产业打造成新兴的支柱工业的重要指示。结合国外发展新能源的历史和经验，笔者认为，发展分布式光伏发电将成为推动此项政策的重要途径。

　　虽然2014年国家能源局运筹帷幄，想方设法，锐意改革，出台了很多鼓励和发展国内分布式光伏电站的政策，大大促进了分布式光伏发电的进程。然而从去年的完成情况看，极其不尽人意。

　　有鉴于雾霾危害民众的严重性，更结合未来电改的适应性，笔者经过仔细研究，同时征求行业内众多专家和学者的意见，提出彻底解决分布式光伏发电发展缓慢的重要政策建议，以达到尽快将我国转型为新能源大国的目的。

　　一、刚性化可再生能源配额用电指标

　　目前可再生能源配额制（以下简称配额制）已经似春风拂雨，等待瓜熟蒂落。然而，即使配额制下达，由于缺乏强制执行的措施，就地方执行机构而言，也就是可有可无的摆设。作为一个雾霾如此严重的经济大国，从时不我待的角度而言，刚性化可再生能源配额用电指标是发展可再生能源的重要基础。对此问题，笔者有如下建议：

　　1、将各个地区的可再生能源配额用电指标作为刚性考核指标

　　根据能源局的政策规划，配额制已经提上议事日程。这里我们建议对各个地区不再划分等级和配额差别，完全按照社会电力消费的耗能情况，考核配额指标。对各地政府领导下达必须占比可再生能源的刚性考核指标，以大大提高政府官员发展可再生能源的积极性。

　　2、可再生能源配额用电指标考核部门可以由各地电网实施

　　鉴于社会用电的供应和调度绝大部分是由电网公司实施的，同时度电补贴制度下，电网公司同时也是分布式光伏发电的计量部门。因此，电网公司是天然的配额用电指标考核单位。建议政府将此项考核指标落实到各地电网公司实施，相信其推广和执行能够得到有力的保障。

　　3、鼓励各地政府层层分解指标，按照固定比例分解到工商企业。

　　在雾霾的威胁下，天下除霾，匹夫有责。全体公民都有义务和责任在改变大气环境的过程中贡献自己的力量。而作为主要耗能单位的工商企业应该为此做出更大贡献。分解可再生能源配额指标，按照耗能的固定比例直接要求工商企业使用可再生能源是保证完成配额指标的有力措施。同时规定，如果不能完成配额指标，按照光伏发电标杆电价征收配额指标补偿费。

　　4、鼓励工商企业自建和联合开发可再生能源，尤其是分布式光伏发电，化惰性为动力。

　　分布式光伏发电之所以进展缓慢，和工商企业动力不足，传统能源耗能习惯有极大的关系。在配额制的促进下，相信工商企业会有更大的动力发展可再生能源。因此，应该鼓励工商企业自建和联合开发可再生能源，尤其是分布式光伏光伏发电，凡是投资此类项目的企业，可以通过使用可再生能源耗能冲抵配额指标。

　　二、免除分布式光伏发电增值税

　　按照政策，光伏发电的增值税政策在2015年即将到期，目前后续增值税的减免尚无音讯。鉴于分布式光伏发电的滞后，建议国家在出台新的可再生能源财税政策的时候，免除分布式光伏发电产业的增值税，作为促进分布式光伏发电的重大财税政策实施。

　　三、取消所有分布式光伏发电的上网系统备用费

　　目前国家政策已经规定了，取消分布式光伏发电项目接入的系统备用费。但是，国家在规定了自发自用可以改为全额上网的政策中，忽略了分布式光伏电站在接入企业变压器时候的系统备用费缴纳问题，从而导致上述政策无法落地。

　　鉴于工商企业在休假、停产以及经营困难的时候，出于企业自身的考虑，经常报停企业内部的变压器，从而导致安装在工商企业的屋顶分布式电站无法通过企业变压器上网。如果需要上网，就要缴纳非常昂贵的系统备用费，使得光伏发电企业宁愿选择弃光，也不愿意发电上网，这大大浪费了社会资源，在电力体制运行中是完全不合理的规定。

　　因此，取消所有分布式光伏发电的上网系统备用费是保证电站投资者利益和节约社会资源的必要措施。

　　四、建立分布式光伏电站产权制度

　　1、分布式电站的立项纳入建设规划的正规管理

　　所有分布式光伏电站都是建立在经过规划批准的建筑屋顶之上。与这些具有完善建设手续的建筑物相比，光伏电站通过规划备案之后办理产权登记存在着无法办理的法律障碍。基于政府工作程序中，土地登记是规划备案的基础，绝大多数规划部门在万般无奈的情况下，很难接受和办理。因此，政府应该明确规定，对于分布式光伏电站，只要有与屋顶业主签订的租赁合同，就必须给予规划备案，并且此规划的撤销同样必须经过规划部门批准。

　　2、建立分布式电站的不动产产权制度

　　在规划备案的基础上，光伏电站实行产权登记制度。经过政府完成备案手续以及政府指定机构验收电站之后，允许建成发电的光伏电站在有租赁合同的情况下，完成产权登记，最好是能够颁发分布式光伏电站产权登记证书，拥有者可以和屋顶业主是同一主体，也可以是不同主体。经过产权登记的光伏电站，按照物权法对应的法律条款保证拥有者的利益，成为投资业主的资产登记法律文书。

　　3、立法消除分布式电站的存续风险

　　经过产权登记的光伏电站，在面临企业改造、城市改造，土地性质变更等行为时，电站企业能够以产权主体身份进行协商和谈判，涉及政府的应该按照不动产权补偿办法给予补偿。如果屋顶业主基于自身发展需要，改造和拆除此类电站，在双方协商的基础上，经过政府规划批准或者备案，可以选择重新在原址建设光伏电站，也可以是原业主提供其他屋顶，以相同的租赁条件提供给电站业主，以用于重建光伏电站。

　　在政府需要企业整体搬迁，企业不再存续的情况下，政府除了承担因为城市规划使得光伏电站拆除和重建的损失以外，可以选择提供其他屋顶，让光伏电站整体重建。此类电站同时还要确保原批准电价按照20年的时间延续有效。

　　五、规定电网成为分布式电站结算主体

　　在目前国内信用体系尚未完全建立起来的情况下，要消除电费按时按量缴纳的风险，规定电网成为分布式电站结算主体是唯一的解决办法。

　　建议规定分布式发电的收费，全部由电网企业代收代付，可以考虑给予电网适当的征收管理费用。根据国家政策，度电补贴的计量无论是自发自用，还是余量上网均由电网企业认定。所以电网公司不增加技术上的工作量，只增加财务管理上的工作量，应该是最方便、快捷、权威而有信用的电费征收单位。根据笔者测算，销售收入1000万元以上的分布式光伏电站可以按照1%的金额向电网企业缴纳征收管理费，销售收入1000万元以下的分布式光伏电站可以找2%的金额向电网企业缴纳征收管理费，都足以弥补电网企业在这其中所支出的成本。

　　根据笔者向行业众多专家和学者征求意见的情况看，以上五条对于彻底解决目前分布式光伏电站进程缓慢的问题将具有实质性的意义。