防止天然气上下游寡头企业控股

　　长期以来，国内85%左右的天然气运输管道里程和接近100%的地下储气库设计库容都被中石油、中石化、中海油等“三桶油”控制。产生这种寡头垄断的原因，包括管网设施建设初始投资量大、跨区域协调难度高以及存在前置行政审批限制等。但从整体看，这种行业寡头纵向一体化控制油气管网的情况，非常不利于天然气产业的长期可持续发展，也不利于社会总福利的增加。因为行业寡头会以满足自身需求为管网建设的出发点，而不太顾及其他市场主体的使用需求，这容易使得管网设施建设步伐跟不上于市场总需求增长速度。相关数据也证明了这一点，截至2018年年底，中国建成的长输天然气管线总里程约为7.72万千米，配气管网总里程约为40万千米，均远低于美国同期的55万千米和200万千米的水平。从管网密度看，中国建成运行的长输天然气干线管道密度只有7.3米/平方千米，只相当于美国、法国、德国同期水平的1/8、1/9和1/10，运输保障能力明显不足。

　　此外，管网运营设施被寡头垄断，还容易造成市场主体竞争地位不平等的情况，使得管网利用机会难以实现均等化，限制了天然气上下游市场的百花齐放和做大做强。再者，由于三大国家石油公司建设的主干管网各自运行，没有完全实现互联互通，因而有重复建设的风险，也不利于发挥资源互补及实现调峰调谷等作用。

　　此次，国家管网公司正式成立，对于加快实现运天然气行业运销分离、促进运储基础设施建设和运转的效率提升、保障行业公平有序竞争、推动天然气价格市场化改革等，具有十分重要的作用。

　　一方面，国家管网公司的成立，将有助于天然气行业上、中、下游实现职能分化，处于自然垄断环节的中游运储设施建设运营领域将更趋于公益事业化，而处于市场竞争环节的上游勘探开采和下游销售使用领域等将会吸引更多市场主体加入，有助于加快形成公平竞争市场环境，促进行业整体供能保障能力的提升。

　　另一方面，国家管网公司的成立，将会使油气管网运储设施的建设和运营更加专业化，其可以通过吸引更多社会资本的加入，扩大管网投资规模、加快建设步伐，从而满足更广泛和更大量的运储需求。再者，国家管网公司的成立还有助于“放开两头、管住中间”的天然气价格改革目标实现，因为其可以将管输价从门站价中剥离出来，从而为放开气源价和终端销售价的市场定价奠定好基础。

　　行百里者半九十。国家管网公司的成立，是我国天然气行业市场化改革和国家油气体制改革迈出的关键一步，但后面绝非坦途，其还面临着股权合理配置、资产边界清晰划分和运储费率依法确定等多重现实问题。下一步，还需要行业有关监管部门、“三桶油”及企业自身等几个方面共同发力，不断推进国家管网公司治理体系和治理能力的优化，才能确保企业发展蹄疾步稳，才能有助于达到改革初衷。

　　首先，要加快完善《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》（国能监管〔2014〕84号），科学制定对国家管网公司的运储监管措施，确保监管工作有据可依。其次要合理配置公司的股权架构。美国联邦能源监管委员会（FERC）出台法规禁止管道运输公司和经营天然气业务的公司（包括天然气生产商或销售商）交叉持股，以防止管道运输企业滥用自然垄断优势地位，操纵价格或者限制管网其他使用者公平进入。这一有效经验应该被吸收到国家管网公司治理体系的优化中。要防止上下游寡头企业在国家管网公司中控股，以免出现改革“换汤不换药”的情况。再者，要建立科学的容量预留和管容分配体系，着重保障各类市场主体公平使用管网设施的权利。另外，还要完善天然气管输费率制度，合理确定费率，建立不容易随上下游市场价格波动而摆动的管输价格体系，达到管输成本公平负担的目的。

　　可以坚信，只要坚持完善相关监管制度，不断优化公司治理架构，突出输配事业的社会公益属性，国家管网公司的发展将渐入佳境，国内天然气行业的市场化改革也将行稳致远。（李雷　作者供职于国家市场监督管理总局发展研究中心）