墨西哥能源改革重新上路

编者按：

墨西哥自2013年推行的能源改革成效并不尽如人意，国内原油产量继续下降，已从2013年的250万桶/日降到2018年的不足180万桶/日。2019年，墨西哥新一届政府又确立了新的改革思路和目标，计划到2025年将原油产量恢复到240万桶/日，即上一轮改革前的水平。本版结合墨西哥油气改革进展及投资环境方面的情况，对墨西哥油气改革的关注点和着力点进行研究剖析。

本版文字除署名外由 吕建中 提供

墨西哥于2013年启动大刀阔斧的能源(主要是油气)市场化改革，涵盖修改宪法、政企分开、机构调整、市场开放、矿权招标等多个方面，致力于打破垄断、开放引资、提高石油产量、振兴国民经济、增加财政收入、扩大国内就业，其声势和力度都很大，一度吸引了世界的目光，被视为油气领域市场化改革的风向标。几年过去了，墨西哥的石油产量继续大幅下降，国家石油工业陷入更严重的债务危机。2019年，墨西哥新政府重提石油改革，旨在扭转困局。

油气市场化改革曾被寄予厚望

墨西哥地大物博、能源矿产资源丰富，且地缘政治地位重要，被称为“浮在油海上的国家”。墨西哥曾是世界第五大石油生产国、美国原油进口第二大来源国，最高年产量曾接近两亿吨，石油是国民经济的重要支柱和财政收入的主要来源。但十几年来，墨西哥石油产量持续大幅下降，特别是2004年至2012年，日产量下降了40%，目前的年产量仅有1亿多吨。与此同时，墨西哥下游炼油能力严重不足，不得不从美国大量进口成品油，后来又大量进口天然气，形成了对美国油品和天然气进口的依赖。

墨西哥是世界上最早推行资源国有化的国家之一，也是对油气行业实行国有垄断持续时间最长的国家之一。早在1938年，当时的墨西哥政府就将美、英、荷等国的17家跨国石油公司资产收归国有，建立了国家控股的一体化石油公司，即墨西哥国家石油公司(Pemex)，从此开始全面控制国内油气生产、炼油化工及加油站等，并成为全球第七大石油公司。墨西哥国家石油公司一直扮演着双重角色，既是一家石油公司，又被政府赋予行业管理职能，是名副其实的政企合一企业。

多年来，尽管公司年收入高达千亿美元，但由于税赋过高，贡献了30%至40%(目前仍占20%)的国家财政收入，对勘探开发的再投入严重不足，导致石油产量持续下降、公司负债累累。历史上曾多次尝试改革，几经反复，皆因受到各种干扰，收效甚微，导致油气行业陷入长年不景气的怪圈。

2013年，墨西哥启动大规模油气市场化改革，致力于结束墨西哥国家石油公司长达70年的垄断地位，吸引外国资本和技术，为油气行业发展注入活力。按照改革者的设想，计划用5年时间将国内的原油、天然气产量从每天250万桶和57亿立方英尺恢复至350万桶(约10年前的水平)和80亿立方英尺。通过扩大石油出口、吸纳更多就业，带动国民经济复苏。历经多年资源主导之累的世界石油工业，对墨西哥市场化改革十分关注并充满期待，希望以此开启全球能源格局调整的新里程。

墨西哥的能源改革生不逢时，恰好赶上北美页岩油气革命兴起和国际油价暴跌，改革成效并不尽如人意，国内原油产量继续下降，已从2013年的250万桶/日降到2018年的不足180万桶/日。2019年，新一届政府明确表达了对前期改革的不满，又确立了新的改革思路和目标，计划到2025年将原油产量恢复到每天240万桶，即上一轮改革前的水平。对此，各方面反应消极，显得信心不足。

推进改革步履艰难

墨西哥的油气改革，着眼于打破行业垄断，其中针对墨西哥国家石油公司的改革占了改革方案的大部分。政府的意图很明确，既要继续控制墨西哥国家石油公司，又要向外国或私营投资者开放勘探开发权，允许市场竞争。但墨西哥的宪法规定，所有的能源活动都必须由国有机构来实施。因此，油气改革必须从修订宪法入手。

2013年至2014年，墨西哥通过对宪法中若干条款的修订，明确规定所有地下油气资源仍为国家所有，但允许私营企业(包括境内的外国公司)进入油气领域参与符合法律规定的有关活动，包括允许参与勘探、生产、炼制、加工、存储、运输和销售等。同时，油气改革涉及的二级法案共九大领域约20项，既有新立法，又有对原有法律条款的修订。这些法律涉及市场准入、许可证发放、取消补贴、打破垄断、开放终端销售、划定投标区块、规定投标程序、合作商业模式、税制改革、环保标准、监管程序、社会责任等。

为确保改革的顺利实施，墨西哥政府改组设立了相关机构，包括国家油气委员会(CNH)、能源部(SENER)、财政部(SHCP)、能源监管委员会(CRE)、国家天然气控制中心(Cenegas)、国家石油行业工业安全和环境保护局等，明确了各自的职责分工。同时，成立了墨西哥石油基金(FMP)，作为一种公共信托，负责统一接收和管理改革后政府获得的矿权出让、权益分配等收入。

墨西哥的能源改革从修改完善法律法规入手，使各项改革有法可依、有章可循。但是，任何改革都会涉及利益格局的调整，容易产生新的利益冲突和矛盾，包括油气行业内部的利益重新分配及不同政治集团的博弈。过多过细的法律法规和过多的机构、职责分工，使改革陷入无穷无尽的程序及推诿、扯皮之中。因担心改革可能造成利益分配不公平，各方面的积极性不高，工作效率也十分低下，充满着各种不确定因素，导致外国投资者浅尝辄止、驻足观望。

据介绍，截至2018年，政府共拍卖出107个油气矿权、吸引了73家公司，但普遍未能按照合同约定进行投资开发，新增产能十分有限。加之墨西哥国家石油公司的产量继续下降，2019年10月已降到166万桶/日，公司债务增至近1000亿美元，严重影响了政府的财政收入，石油基金也被政府拿去大半填补财政赤字。这样一来，墨西哥国家石油公司的投入更加不足，产量很有可能继续下降，收入必然大幅减少，难免陷入恶性循环局面。

关注中国改革经验和“三桶油”模式

墨西哥油气改革的直接动因是扭转产量下滑不利局面，挖掘墨西哥湾深水及陆上页岩油气潜力。因此，改革的着力点主要集中在如何成功吸引外来投资和先进技术，特别是深水钻井、页岩气开发技术等方面。美国能源信息署(EIA)的一份研究报告曾指出，如果资金和技术跟不上，墨西哥最早将于2020年成为石油净进口国。墨西哥能源部部长也表示，墨西哥需要至少6400亿美元的资金，才有望将原油产量提高到每天300万桶的水平。

在墨西哥之前，英国、挪威、巴西、秘鲁、哥伦比亚等油气资源国都进行了能源市场化改革，普遍的做法是放松政府管制、打破垄断、公司私有化、矿权招标出让、引入国际合同条款和规则等。墨西哥的改革方案借鉴了这些国家的做法。但由于墨西哥政府对石油财政严重依赖，墨西哥国家石油公司在国民经济特别是国家财政中地位特殊，国家不敢放松管控，使改革陷入“放”与“控”的纠缠之中，再加上渗透了过多的政治因素，进一步加剧了改革的左右摇摆。

早期的改革设计者对市场化改革可能带来的外国资本、技术及增产增收预期过于乐观，而对墨西哥国家石油公司的发展前景有点悲观，结果导致石油产量继续下滑。新一届政府上台以来，多次强调要进一步发挥好国家石油公司的主导作用，下决心通过深化改革，把墨西哥国家石油公司搞好，并希望学习中国的油气改革经验，借鉴“三桶油”体制模式。他们的兴趣点主要是母子公司体制，母公司是国家公司，子公司是上市公司。国家控制母公司、依靠子公司吸引外国资本，同时设立多个国家公司，保持一定的市场竞争。

据了解，新一届政府重置了改革的优先事项，计划暂停新的油气矿权拍卖。由于油气改革写入了宪法，已签署的合同具有法律效力，必须严格执行。同时，墨西哥政府希望加强炼化业务，包括对现有炼厂进行改造升级和投资建设新炼厂，既增加石油附加值，又减少对进口油品的依赖。对于上一届政府取消的燃油价格管制和补贴政策，新一届政府试图推翻重来，以回应社会公众的不满和抱怨。