煤炭经济须解决好三大政策新问题

要解决好提高产业集中度过程中、绿色发展要求下、经济下行压力加大背景下出现的政策新问题

2020年，在宏观经济稳中亦有下行压力、外部环境较难改善的背景下，能源产业仍将面临一定调整压力和发展难题。能源经济工作需要切实把思想行动统一到党中央的分析判断和决策部署上来，坚定不移贯彻新发展理念，在推动高质量发展上下功夫。要利用编制“十四五”能源发展规划的契机，谋划好能源发展的重大问题。重点在能源结构调整、布局优化上夯实基础，在能源安全供应、协调发展上提升水平，在能源国际治理、风险防范上加大力度，在体制机制改革、市场化上开拓创新。

煤炭产业经济自2016年触底回升、2017年恢复到较景气状态以来，已实现连续三年的平稳运行态势。2020年，受宏观经济影响，煤炭重点下游产业将难有较大起色，且在产业经济周期可能面临向下拐点和产业平均利润率机制作用下，煤炭产业经济保持较高景气的难度将有所增加，一些微利煤企或将步入亏损阵列，优势煤企需通过进一步提升高质量发展水平来保持效益的稳定性。身处“两个一百年”奋斗目标历史交汇期，以及“十四五”规划编制关键之年，煤炭产业应在党中央的分析判断和决策部署的指引下，坚定发展信心，科学编制发展规划，重点协调好“四大关系”，突出解决好“三个新问题”。

坚定产业发展信心，保持发展定力。应坚信，煤炭在较长一个时期内仍将保持基础能源地位的现实条件没有改变，可清洁开发利用和低碳转化的本质属性没有改变，我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。煤炭产业应保持发展定力，既要顺应能源结构调整趋势，又不应在清洁、低碳的“呼声”中过分担忧、如临大敌，而是要“集中力量办好自己的事”。

科学编制发展规划，推动高质量发展。煤炭产业要坚定不移贯彻新发展理念，科学编制“十四五”发展规划。首先，要摸清家底，包括资源、产能、建设规模与开发时序等基础数据，做到未来供给规模可预测、供需矛盾能预警，扭转过去“底数不清、政策不准”的被动局面。其次，要把握好化石能源与非化石能源的协调发展关系，准确定位煤炭地位。再其次，要在规划中特别注重煤、电在量和空间上的匹配性，为产业总体规模与空间布局明确规划目标。最后，要平衡好先进产能建设与落后产能退出的关系，防止产能过快增长。

重点协调好“四大关系”。一是要协调好逆周期调节与顺势而为的关系。煤炭产业仍处较高景气周期内，容易“顺势而为”加大投资力度，有必要按照产业周期性特征和逆周期调节要求，严控投资规模，除必要的资源接续外，需适度放缓建设步伐。同时，应在中央经济工作会议“稳杠杆”和逆周期调节要求下，推动头部低负债率企业稳杠杆、中间高负债率企业降杠杆、微利或亏损企业杠杆率先稳后降。特别对于难有发展空间的煤炭企业，不应在产业景气期“休养生息”，而是应借机进行大刀阔斧的转型。二是要协调好资源储备与有序开发的关系。煤炭企业应树立有序开发理念，改变目前不少企业一边高强度开发、一边四处寻找接续资源的局面。三是要协调好结构调整与区域能源保障的关系。针对一些地区因落后产能退出带来的煤炭供应紧张问题，要从供、储、运等多方面综合施策。四是要协调好煤炭价格市场化与政府调控的关系。

突出解决好“三个新问题”。政策因素同样不能忽视，特别是新形势下产生的政策新问题。一是要解决好提高产业集中度过程中出现的政策新问题。一段时间以来，政府通过行政手段在提高煤、电产业集中度方面做了大量卓有成效的工作，但也存在一些诸如打破原有市场关系、破坏市场活力或增加市场阻碍的问题，需要研究解决。二是要解决好绿色发展要求下出现的政策新问题。主要是生态保护、土地利用、煤炭开发、能源安全、民生问题之间存在难以协调的关系，需要按照中央经济工作会议提出的“树立全面、整体的观念，遵循经济社会发展规律，重大政策出台和调整要进行综合影响评估”要求，对一些“脱离实际”的政策进行完善。三是要解决好经济下行压力加大背景下出现的政策新问题。一些地方政府不仅习惯于在经济形势好的阶段将煤企丰厚的盈利视作“唐僧肉”，更容易在经济下行和财政吃紧的情况下，通过一些过时政策或不合理要求在资源价款、税收等方面向煤企“要钱”，造成煤企生存压力大增，破坏了微观主体的活力。地方政府应处理好当下财政和长远税源的关系，对过时政策及时纠偏，为煤炭产业高质量发展提供良好的政策环境。

(作者系国家能源技术经济研究院博士后)