金立群：亚投行参与全球治理的作为与不为

　　2019年初，亚投行经历了几件大事：批准项目投资超75亿美元；成员国拓至93个，随着地缘政治给全球经济带来的不确定因素加剧，亚投行的工作重点将由机构建设更多转向投资运营，包括项目投资、环境社会评估、风险管理等。

　　对于以中国为代表的发展中经济体来说，多边金融体系是新兴市场经济参与全球经济治理的重要平台。发展中经济体，特别是大型中等收入国家，都希望在国际经济治理的平台，尤其在布雷顿森林体系的关键组织里能够有自己更强的声音，有与自己经济实力相匹配的代表性和话语权。

　　虽然远远小于亚洲开发银行（亚行ADB）、世界银行（世行）的投资规模，但在增速方面，亚投行的势头更迅猛。其业务额在国际多边机构里自2016年起一直保持高增长。2016年底亚投行总投资16.9亿美元，净利润1.67亿美元；到2017年底，亚投行总投资达42.2亿美元，较同比增长150%，净利润达2.55亿美元。2019年，亚投行预计再批准40亿美元贷款，约为前三年75亿美元放贷总额的近一半。

　　相比之下，亚行2017年底年度业务达322亿美元，同比增长26%；世行则出现下滑，2017年底年度业务达617.8亿，较上年降低3.74%。

　　从成员数量上看，亚投行已超越亚行（67个）、美洲开发银行（48个）和欧洲复兴开发银行（66个）等区域性多边开发银行，成为仅次于世行这一全球性多边开发银行的多边开发机构。

　　可持续投资是国际社会对亚投行的关注焦点。2019年初，亚投行首份年度基础设施报告指出，为拉近亚洲各国在基础设施建设上的发展差距，将坚定把可持续基础设施融资作为其核心目标之一，这也是该行今年三大业务计划中排名第一的优先选项（其他两项分别是跨境连接和动员私人资本）。但对于其投资给人类及环境造成的影响，仍有民间团体对亚投行在环境方面的标准及实践不完全“放心”。

　　这是中国在新的历史阶段展开多边外交的全新登场。在这个舞台上，游戏规则不同以往。如何将其打造为先进治理理念的新型国际多边机构？亚投行的能源环境治理是否符合国际标准？又能否促动其他多边机构变革？

　　3月初，亚投行行长、董事会主席金立群在出席国际金融名家论坛上发表演讲，并对上述问题作了详细回溯。本文为eo记者对讲座内容的整理与采访。

　　提出治理新路

　　近年来国际多边机构的创立始于一场多边治理体系的变革。

　　从初期没有一点现代意义上的基础设施，中国开始利用国际社会的国际金融机构的资金和其他资金，在今后的十几年投入基建，到上世纪90年代中国经济开始起飞，中国的经验和其他亚洲国家经验充分说明，要想把经济搞上去，基础设施必须先行。

　　根据亚行的估算，全球基础设施融资需求旺盛，光是未来十年的亚洲就需要8万亿美元。到2030年，亚洲新的基础设施需求将达到26万亿美元，平均每年的资金缺口在1.4万亿美元。

　　尽管世界经济格局发生了根本性的变革，国际多边金融体系却未能与时俱进。由于各种既得利益群体反对，改革步伐十分缓慢。在世行和国际货币基金组织中，股权分配是由经济实力决定的，但要在长期历史形成的既有股权分配基础上，给予经济实力不断增强的发展中国家更多股权，是一个相当困难和长期的博弈过程。

　　如今，发展中国家GDP之和已超过全球经济总量一半，过去30年发展中国家特别是亚洲国家为世界提供了很多宝贵的发展经验，这些经验也应在国际经济金融秩序里得到一定反映。

　　2013年中国GDP的总量连续三年达到全球第二，外汇储备达到3.3万亿美元，综合国力也在不断加强。但当时却没有在任何一个国际金融机构中起主导作用，在这种情况下，中国具备一定财力、人力，应该在国际经济社会中发挥什么样的作用成为当时的主要议题。当年9月，中国国家领导人在巴厘岛的会议上把握时机，首先提出要成立一个新型多边国际金融机构，两个月后，由中国财政部作为主导的多边机构的窗口就开始筹备工作。

　　在定位上，亚投行不仅仅是成立银行、借钱，也是为体现中国作为负责任的大国，根据21世纪需要创办国际多边机构，在国际经济金融社会中发挥重要作用。起初为解决资金问题，中国的力度非常大，起初打算投入50%的资本金，再别国加入之后，扩大了初始资本，再将中国的股份降下来，因此最终占比为30%。

　　能力建设上，从1980年到2013年，中国在世行、亚行等国际机构里积累了许多经验，输送的人才也在其中担当比较重要的岗位，有能力来设计一个新的国际多边机构。同时其投资虽以亚洲地区为主，但极具包容性，并非亚洲国家才可加入。

　　“它是一个具有21世纪公司治理的机构（21st Century Governance），因此亚投行的宗旨即“Lean，Clean，Green（精干、廉洁、绿色）”，金立群说。

　　国际人才＋国际经验

　　进行战略制定和制度建设的同时，亚投行的核心竞争力在于国际人才与国际经验的吸纳。得以站在巨人的肩膀上，是亚投行这个新生机构的优势之一。相比于舆论所关心的亚投行对亚行、世行形成的挑战，现实中，亚投行自筹建起，就积极通过和世行、IMF和亚行的交流，迅速吸取经验。金立群对此表示，亚投行不是拷贝这些多边金融机构的机制，而是借鉴与创新。

　　2014年，亚投行聘请到从世行退休的律师Natalie Lichtenstein协助起草《筹建亚投行备忘录》。Lichtenstein是哈佛大学法学院的法学博士，对国际金融机构的法律问题非常熟悉。Lichtenstein在美国财政部和其他机构也工作过，现任教于华盛顿约翰霍普金斯大学的法学院，在国际机构组织圈深受敬重。

　　金立群透露，亚投行当时在全球选聘这一职位时，除了提出需要拥有长年法律工作经验和国际组织经验外，还明确提出，能给出的报酬并不高。《财经》杂志对世行相关人士的采访称，Lichtenstein可能是世行历史上最好的律师。

　　同时，亚投行还邀请了前世行资深官员Stephen Lintne对环境和社会可持续标准进行起草，对投资项目的环境评估、采购流程和社会影响也采用高标准。

　　通过与这些国际组织专家合作，亚投行筹备工作给国际社会留下了专业的印象。2014年在印度孟买举行会议时，与会的不少人士认为，筹备期间聘请Lichtenstein为法律总顾问，体现了中国人的智慧和包容，一开始就让国际社会看到亚投行的用人之道。

　　同时，从第一批贷款项目起，亚投行就十分注重运用联合融资方式开展业务，以分担业务风险。截至2017年底批准的23个项目中，亚投行主要依赖的联合融资项目约占70%，2018年这一比例是65％，其联合融资伙伴包括世行、亚行以及欧洲复兴开发银行等多边开发机构。

　　对比亚行，2017年亚行资助规模为322.2亿美元，其中联合融资为119.22亿美元，占当年资助总额的比重为37%。同时，早于亚投行半年开业的新开发银行（NDB），从开业起联合融资项目也相对较少。目前亚投行多数项目仍是各国政府主权担保、风险较低，且仅有20%投资额是与私人资本合作。

　　有观点认为这使其发展成效受限。对此，亚投行副行长冯阿姆斯贝格近日在接受媒体采访时指出，这是向借款人和股东发出的重要信号，消除外界对中国主导的疑虑，同时能获得作为金融机构成长和学习的机会。

　　基于其公布的投资战略，亚投行自今年起将通过各种创新解决方案动员私人资本参与基础设施投资，用以拓宽融资渠道。此外，与世行-IFC为代表的其他机构普遍实践不同，目前，其公共部门和私人部门业务共享一张资产负债表，目的是更灵活、充分地利用资金资源，提高资金支持能力。

　　能源环境再平衡

　　一直以来，亚投行在能源与环境方面的战略就备受非政府组织（NGO）和环保领域关注。其于2015年9月在官网上具体阐述该行环保行为准则的文件——《环境和社会保障框架》草案及2017年6月发布的《能源投资战略》引起环保组织担心。民间与环保组织提出了很多建议，呼吁亚投行完善草案，规避风险。

　　在多种场合，金立群都曾明确表示，亚投行坚定推动实现《巴黎协定》，特别是帮助成员国实现低碳转型。该行融资的项目必须符合3个要求，即必须在金融上具有可持续性、环保就，同时要在社会上被广泛接受。

　　但对于其2017年发布的《能源投资战略》，多数NGO和民间团体指出该战略“有条件的”投资煤电也给亚投行留出未来可能投资的空间，这与其他多边金融机构如世行、亚行以及欧洲复兴发展银行等存在差距。其次，该战略并未明确其适用的时间范围和再次审议的时间节点。

　　对于这些质疑，亚投行高层强调应该以其实际投资组合的表现为衡量标准，并称其挑战之一是成员国仍以传统基础设施项目为主，很少向亚投行提交可再生能源的相关项目。此外，分布式项目投资的资金体量小，不满足其投资规模的要求。

　　“到现在为止，我们没有投资过煤电，也没有正在计划投资中的煤电项目，只要对其环境影响有所担忧，我们就不会投资这类项目”，金立群曾在亚投行2017年年会中特别指出。

　　截至目前，亚投行的35个获得正式批准的投资项目中的确不包含煤电，其能源类的12个项目涵盖了水电、光伏、燃气发电、油气管网和电网建设。

　　具体操作中，在项目识别、准备与执行的阶段亚投行也秉承可持续发展原则。不久前，亚投行曾考察印度尼西亚一水电项目，该项目由印尼PT北苏门答腊水力资源公司（PT North Sumatra Hydro Energy）与中国水电集团（Sinohydro）共同建设，累计规模达16亿美元，初期高盛（Goldman Sachs Asia）也曾打算注资。但随即有报告称该地栖息着种群濒危的达班努里猩猩，考虑到因此导致的环境影响，金立群称，项目再好，最终也被亚投行否决了。

　　对于环保政策谈判，亚投行更加慎重，与多数国内政策性银行不同，亚投行年会也向NGO敞开大门，与世行、亚行年会中对NGO的开放有异曲同工之处，给予NGO机会参加提问，在政策咨询过程中会听取NGO意见。参与其年会的NGO人员称，NGO的积极参与会给亚投行带来积极的正向推动作用。

　　“多听听各方面的意见，包括非政府组织（NGO），它们的声音并不弱，多花时间磋商，不可避免。”

　　由于这是中国第一次主导多边机制，欧美国家对中国是否将依循国际标准和原则，或意图将该银行当成推进外交利益的媒介始终特别关注。

　　“重要的是具备政治敏感性，只有当你有政治敏感性的时候，才能免于陷入政治纠纷中。保持一家国际机构的独立运作，要处理到方方面面，”金立群表示。

　　推动多边体系改革

　　21世纪的国际多边开发机构有两个主要标志：能否以国际标准保证项目高质量地推出、执行，能否促动其他多边机构变革。

　　作为二战后国际金融秩序的建立者与获益者，美国长期保持对国际货币基金组织与世界银行的支配性影响。金立群在演讲时表示，美国担心中国、印度等新兴经济体的崛起冲击美国主导的现存国际金融体制，也是正常的。机构里的股份的分配是零和游戏，随着中国股份上升，中国人有能力在国际上发挥主导作用，一些人确实很难适应中国起来担当重任的这种新的情况。中国会面临各种各样的压力，中国与国际社会需要互适应。

　　对待不同意见，中国主导民主协商、相互尊重，并不是要当美式的世界领袖，让大家更好地理解，重要的是了解对方心态。对于内部治理，格外重视，凡是承诺体现在章程，层层落实。

　　在此前的媒体采访中，金立群多次提到，要让中国被国际社会接受，成为真正令人信赖的伙伴，非一日之功。

　　“我们更大的挑战不是能否超过别人，而是当你超过别人，考虑到他们的心态，怎样让其他国家感到跟中国合作心情舒畅。能否团结在一起，构建命运共同体。”他指出。

　　虽然是中国首个作为大股东的银行（目前中国在其占股30%，并持有26%的投票权），但与亚行、世行成立时有着特殊的历史条件不同，亚投行从筹备之初就不乏质疑。西方一些国家对其成立动机和能力以及能否履行其宗旨等许多方面都提出了质问。要拉全球各大洲数十个国家和经济体入群，取得大家的信任也是难上加难。每个国家又都各有诉求，平衡其中利益更是一大考验。

　　早在1998年亚洲金融危机之后，日本曾力争创建亚洲货币基金（AMF），当时日本虽然有很多盟友，但遭到美国、中国、澳大利亚的反对，便就此搁置，有这样的前车之鉴，亚投行创建成功的风险也非常大。

　　“进来是我们的选择，出去由不得我做主，这就是一些国家的心态。因此，必须解决他们的心理障碍，相信中国是言必行，行必果。失去信任很容易。但再想找回信任，不容易。”

　　与“一带一路”互为引擎

　　近年来，全球政治经济经历了不少动荡，国际社会深切地感受到，国家经济必须要在正确的宏观经济的指导下发展，财政金融政策和基础设施建设因此更加受重视。

　　如何把融资和区域经济发展一体化更好地结合起来也是亚投行关注的问题。根据汇丰银行的估算，“一带一路”工程最终可能耗资2320亿美元——几乎相当于2014年世界银行资产负债表规模的三分之二。资本金1000亿美元的亚投行将在其中扮演核心角色。

　　谈及与“一带一路”的关系，金立群将其比喻为一架飞机的两个引擎。亚投行是国际多边机构，按照国际多边机构的规则运行，“一带一路”是国家大平台，在大平台上一起努力，各自发挥各的作用。在推进“互联互通”与基础设施建设的目标上，亚投行和“一带一路”是完全一致的。亚投行投资的基础设施项目及其成员国的93个国家也都与“一带一路”相关。按照亚投行“财务可持续，环保以及在社会上被广泛接受”的投资准则来执行“一带一路”项目，就可以增加“一带一路”倡议的公信力。

　　“我们做的项目都是高标准，这是对‘一带一路’最大的支持”，在治理、脱贫、国际标准以及合作等方面都树立了典范，在中国参与全球治理中，亚投行发挥了非常重要的作用。

　　诚然，中国等新兴经济体要求对现有国际金融体系进行改革，增加它们的话语权，目前主要是要求在投票权重上反映发展中国家的实力变化。亚投行尽管主要为亚洲国家基建融资，但是它代表了新兴经济体的活力。

　　在这样的背景下，“一带一路”倡议、金砖合作机制等新型多边治理框架，以及亚投行、新开发银行等新型国际开发金融机构，有望对全球经济治理体系变革起到推动作用。

　　亚投行参与全球治理的进程才刚刚开始。自2016年初投入运营以来，亚投行贷款额刚过75亿美元。波士顿大学全球研究学院教授Kevin Gallagher的研究指出，与中国最大的两家双边开发银行——中国国家开发银行和中国进出口银行截至2014年底向外国借款人提供了近7000亿美元的未偿贷款相比，这只是沧海一粟（该贷款额与世行和五家领先的区域开发银行的未偿还贷款总额大致相同）。截至2016年，亚投行的贷款不及中国对“一带一路”国家总投资的1%。但考虑到亚投行高速增长的贷款增长率，跻身第一梯队对亚投行而言不仅仅是梦想。（eo记者 蔡译萱）