燃气特许经营制度亟需纠偏

　　管道燃气特许经营制度正式实施始于2004年，至今已是第15个年头。如果按照30年的特许经营协议时间来计，时间即将过半。管道燃气特许经营制度促进了天然气终端渠道建设和消费量的快速增长，也为解决地方财政负担重、运营能力不足等问题起到了重要作用，但也造成了市场垄断、供需脱节等不良影响。城镇管道天然气统购统销的制度设计，显然无法衔接国家“放开两端”的改革思路，将是下一步改革的重点。按照“还原能源商品属性”的改革要求，确有必要对特许经营制度的异化进行纠偏。

　　特许经营制度是舶来品，从实施伊始，就带有浓厚的“本地化”痕迹。

　　首先是特许经营方式的异化——采取了管道输配与终端供气捆绑经营的模式，是一种依靠行政权力形成的垄断。但这种垄断与输配的自然垄断有本质上的差别。自然垄断的体现就是一条大管道比两条小管道要更加经济，基本要求是输配管道开放代输功能，允许公平接入，用气方可以择优选择供气方。而捆绑经营的实质就是用工商业供气盈利补贴居民供气亏损，带来的是终端交叉补贴问题。随着燃气市场规模的扩大，以及非居民用气比例的大幅提升，管道燃气项目从特许之前的“财政负担”已经演变成市场趋之若鹜的“摇钱树”了。

　　其次是特许目标的异化——从供气成本最低异化为投标价最高。特许经营政策的初衷，是为居民和工商业更好地履行普遍供气服务，并通过招标的方式，选择供气价格最低的企业来履行这个义务。2004年，北京经济技术开发区东区燃气特许经营权招标，就是选择价格最低者中标。但是现在特许经营权招标的方式是价高者得，谁出价高谁中标。2016年福建三明煤气公司以3.2亿元出让49%的股份，为了获得更高的溢价，三明市政府甚至发文要收回下属区县已授出的特许经营权。

　　第三是政企关系发生异化——政府利益倾向难以保持监管中立。为了进一步扩大垄断利润，获得项目审批、价格监管等倾斜，不少管道燃气企业邀请当地政府入股。政府裁判员和运动员的双重身份，带来的后果就是“拉偏架”。不少地方点供发展政策反复，遭遇“玻璃门”“弹簧门”等问题，以及直供政策的迟迟不落地，均与此有一定的关系。

　　最后是效率改进路径的异化——从依靠市场竞争转向依靠政府监管。包括特许经营在内的市场化改革，意图是依靠市场竞争而不是监管提高燃气产品和服务效率。但是前述的目标和路径异化的结果，就是管道燃气企业发展更加依赖垄断权力和与政府的关系，而不是通过更好的产品和服务赢取客户。

　　异化的背后是中国特殊的社会经济环境。一方面，居民气价还偏低，管道燃气企业承担了原属于政府的政策性负担，需要给予相应的补贴。从政府角度考虑，给予“特许”算是成本最低的一种补偿方式，于是管道输配和终端供气捆绑经营应运而生。另一方面，地方政府的事权和财权不对等，财政压力较大。政府需要从出让经营权和入股燃气企业中获得一些非税收入弥补财力不足。

　　燃气改革的决心毋庸置疑。液化天然气（LNG）接收站第三方开放，中游的管网独立，终端的输配价格管理，均为终端改革做好了良好的铺垫。但一步到位也不现实。居民供气亏损的问题还没有完全解决，地方政府财力不足的问题也并非“一日之寒”。在此情况下，应“好钢用在刀刃上”，优先对影响主要问题的属性进行“还原”。

　　现阶段最重要的是促进终端竞争，优先解绑大用户的用气选择权，通过渠道建设和共享利用，倒逼管道燃气企业“有序”释放市场占有。第一，降低点供门槛，尤其是要在燃气规划中体现“宜罐则罐”的定位，减少政府对管道市场的“偏袒”。为了体现公平性，应该由政府而不是管道燃气企业主导修订燃气专项规划。第二，放开大用户直供、城镇管网代输，部分解绑管道输配和终端供气。虽然主管部门三番五次说要推行直供，但执行不理想，管道燃气企业并不主动作为。这既需要依靠点供的竞争倒逼，也需要供用气双方联合发挥对政府和市场的协调合力，倒逼管道“松口”。第三，在城镇管网未敷设到的地区，在符合管网规划的前提下，准许有实力的供气方和用户联合修建直供管网，倒逼管道燃气企业更好地履行普遍供气义务。（林须忠　作者供职于广东省石油学会）