十年反思录|国家能源局将再出发

　　编者按

　　2008年是一个“黑天鹅”频出的年份。当年留在世界史上的事件并不止国际金融危机演变成为世界性经济危机这一件。

　　许多重要的能源事件以及与能源相关的重大事件亦发生在2008年。能源领域一些渐变的趋势或者苗头在当年已经或者即将开始显现，“灰犀牛”与一些积极信号的轮廓逐渐清晰，并深刻地影响着后来的10年直到现在，乃至将来。

　　2008年以来，国际上和我国的政治经济形势又都发生了巨大的变化。在能源行业里，有顶层设计的管理机构变迁、重大改革的博弈、技术革命与新兴产业勃兴等诸多可以挥洒笔墨的议题。

　　我们已然走进的这个2018年，注定又将是极其不平凡的年份。新一轮的政府机构改革已经箭在弦上，煤炭等行业的去产能进一步深入，更加激烈的能源结构转型也必然加速到来。

　　人们似乎焦急地想知道：成立十年的国家能源局会面临新的调整吗？新一轮的煤电矛盾仍无法破解吗？走出金融危机之后的中国光伏企业，在市场蓬勃发展的当下是否已完全忘记了当年的伤疤？国际油价还会出现十年前那般的大起大落吗？未来如何以最低的社会成本，实现我国的能源转型？ ……

　　历史或许会给我们最好的答案。

　　在3月刊的《能源》杂志里，我们撷取了发生在或发端于2008年的九件重要历史事件，回顾当年事件发生的前因后果，反思事件的经验和教训。从今天起，我们将连续刊发这九篇文章。

　　导语

　　十年轮回过后，国家能源局依然面临着千头万绪的工作；而在一次次的大部制改革传说中，国家能源局再出发的方向在哪里？新时代已对国家能源局提出了更高的要求。

　　1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。在这一轮的国务院机构改革中，几乎所有的工业专业经济部门被撤销，电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部等部门都走进了历史。

　　2008年，新一轮的机构改革方案中，副部级的“国家能源局”诞生。十年来，这个新生的国家能源主管机构，一方面对产业发展的走向起到了一定的决定性作用；但另一方面，曾经的电监会和其他相关部委、以及各个实力雄厚的能源央企的存在，让国家能源局在若干行业细分领域内的影响力大打折扣。

　　不可否认的是，国家能源局对中国能源产业的发展起到了巨大的推动作用。然而，硬币的另一面，是高速发展的中国能源产业遭遇了一系列前所未见的难题；同时，国家能源局内部“窝案”的爆发、宏观形势激烈变化下的挑战等，让这个新生的部门备受舆论和各界的压力。

　　以时间为线索一年年地去回溯国家能源局的功过是非，显然不是我们现在可以做到的事情。在这里，我们将一个个时间点上的事件串联起来，以粗线条的方式还原国家能源局十年来发展的路径。

　　成立：任务重重

　　用现在的眼光来看，2008年的中国能源形势完全是另一番模样。当年，我国一年新增的火电装机容量是8000多万千瓦，需要新增2亿吨煤炭，可是每年的煤炭新增产量平均只有1.7亿吨。全国性的供电紧张依然存在。

　　这就像是一面镜子，映照出的事实是：中国能源行业依然还在竭力满足中国火箭上升般增长的经济体量和工业实力。除了煤电紧张，国际石油价格在2008年一度触到140美元/桶以上的高位，加上中国原油进口在2007年首次突破50%，能源安全及能源国际合作的话题喧嚣尘上。能源装备，尤其是关键装备的国产化率较低，以至于能源成立需要把能源科技和能源重大装备工作作为未来的重点之一。而以上这些只是问题的一部分。

　　这些问题产生的一个很重要的原因就是：由于长期缺乏统一性的能源机构进行规划，电力、煤炭、石油等细分行业的管理往往缺乏能源整体性的思考，造成了上下游产业链或者相关产业的发展出现了巨大脱节，煤电紧张就是一个典型的表现。彼时，亟需一个全国性的、统一的能源规划监管部门。

　　不过，国家能源局的成立也并不是完美的济世良药。摆在首任局长张国宝面前的第一大难关就是职权范围。在新成立的国家能源局之外，电监会、核安全局、工信部等部门依然保有部分能源相关行业的管理职责。

　　根据三定方案，国家能源局主要职责是：拟订能源发展战略、规划和政策，提出相关体制改革建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出发展新能源和能源行业节能的政策措施；开展能源国际合作。

　　但事实上，以上职能并不能完全被国家能源局所掌控。例如，石油天然气行业在国内由于三大石油公司的垄断，国家能源局很难在短时间内对石油天然气行业实现较强的管理。

　　说不上是十面埋伏，至少也是千头万绪。而国家能源局就是在这样的千头万绪之中，找到核心突破点，并且取得了前所未有的成绩。这就是风电的快速崛起。

　　标杆：风电崛起

　　今天提到“风电三峡”，你能想到什么？一条又一条专门建设的特高压？严重的弃风？然而无论怎么样，你都无法否认一点：以风电三峡为开端，中国风电行业的产业规模和技术水平都在短时间内实现了巨大飞跃。

　　规模已经无需赘言，世界最大风电国这一事实能说明一切。至于技术，尽管和世界顶尖水平还存在不小的差距，但国内陆上风电几乎挤走所有的外商企业，而这并不仅仅是依靠国产化保护和价格优势就能够实现的。

　　风电发展并非一帆风顺。“风电三峡”的概念刚一推出，质疑声并不在少数。风电对补贴的依赖、装备国产化水平低、成本高、电网调度难度大等等都是当时大规模发展风电的障碍。要知道我国2008年底的风电装机容量超过1200多万千瓦，但是年发电量只有140亿千瓦时，设备平均利用小时才不过一千多。

　　“风电三峡”的推进中问题也是层出不穷。例如，由于装机容量在5万千瓦以上的风电项目需由国家统一审批，而企业为了绕开繁琐程序，将大项目分拆成诸多4.95万千瓦的小项目报地方政府审核，由此诞生了“4.95现象”。

　　以上帝视角回看，风电“大跃进”式的发展是风电产业遭遇低谷的直接原因。但是，在短短数年时间里就培育出巨大的产业规模带来的最大意义就是：以规模带动的成本下降证明了风电已经具备了大规模商业开发的可能性，并且能够和火电等传统电源进行无外部环境影响下的竞争。

　　时至今日，中国风电产业已经具备了独立的风机设计、零部件和整机生产、风电场规划建设、运营维护、大数据监控、自动化输配送和售电等一系列能力。很难想象，如果没有风电在过去十年里狂飙突进的发展，我们就无法在很短的时间内形成如此完备的产业链条。

　　迷途：“窝案”启示录

　　在中国式政商关系和经济体制中，审批兼具了计划经济的遗留色彩与现代管理的特点。这一点，或许是评判国家能源局过去10年是非成败的关键要素。

　　也许在外人眼中，烧坏若干台点钞机，先后多位局长、副局长、司长被立案调查……是国家能源局“窝案”中值得津津乐道的八卦内容。而在业内人士看来，这背后值得深究的内容无疑要多得多。

　　权利的高度集中是绕不过去的话题。国家能源局实现了对油气、煤炭、电力、新能源等多个细分产业的统一管理，这些行业无一不是规模庞大、利益众多。审批权关系巨大，并且有着巨大的可操作性，让权力寻租和非法政商关系都有了巨大的活动空间。

　　本质上说，任何类似审批权、拥有决定性作用的权利，都会带来权力寻租的可能性。因此，尽管从2013年开始，国务院各部门都开始下放审批权力，但对于预防腐败的作用，可能仅限于让腐败从中央部门转移到了地方部门。

　　预防腐败的话题足以写上一本书，我们也无意在这里做过多论述。这里想表达的是，对于国家能源局这样的机构来说，“窝案”反映出的核心问题在于：它在发展的过程中，逐步偏离、甚至是背离了原本预设的轨道。

　　在2008年的三定方案中，能源局的职责为：拟订能源发展战略、规划和政策，提出相关体制改革建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出发展新能源和能源行业节能的政策措施；开展能源国际合作。

　　其中，与审批权息息相关的是“实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理”，而这并不是国家能源局设立的首要目标。

　　前文提到，国家能源设立的大背景是能源各个产业独立的管理模式在当时的环境下已经不能很好地保障经济的快速发展，需要统一的规划和战略。这也是“拟定能源发展战略、规划和政策”是能源局职责第一要务的原因。

　　退一步说，就算是审批也没有达到预期的效果。“4.95现象”的存在已经可以在一定程度上证明，先行的审批制度很难做到面面俱到，一旦被抓住漏洞，反而会造成更大的问题。

　　国家能源局与电监会的合并，为国家能源局寻找更精准的定位提供了一次大胆的尝试。从过往经历看，监管机构独立有着很多成功的经验（证监会、银监会等）。但是具体到电监会，则是经历了大权旁落、羸弱不振。

　　放开审批权力、加强行业战略制定和规则监管，是属于国家能源局的“放开中间，抓住两头”。在给予市场充分自由度的情况下，最大限度地保障了各个能源产业的协同发展及市场主体的合规性。

　　在各类大部制改革中，“大能源”的猜测并不鲜见。如果未来真的会出现能源部，恐怕也难以再现权利集中的情况。注重立法、监管、战略规划会是未来能源主管部门的重点工作。随着国家能源局在战略制定，规划方面职能的加强，能源法律体系的缺失所带来的问题也会逐渐暴露。

　　此外，国家能源局的另外一项重大权力——建议立法的权力，也会开始逐渐得到重视，并影响能源立法。最终，国家能源局的整体职能转变也会最终完成。

　　挑战：如何再出发

　　再完美的计划也会遇到各种各样的变数，即便国家能源局能够制定出平衡经济效益、安全环保、平稳可靠三大要素的能源发展战略，遇到不可控的宏观环境变化，也有可能无法达到预期目标。

　　宏观经济增速的放缓让能源产业在经历了长期短缺之后，陷入了产能过剩的境地。但是，产能过剩的种类、程度似乎一直都没有一个科学合理的统计口径。虽然官方一次次的出台去产能的目标，但实际上没有人说得清楚，什么时候去产能才算是阶段性的完成。

国家发展和改革委员会副主任、国家能源局现任局长努尔·白克力

　　仅以煤炭为例。煤炭似乎是产能过剩最严重的行业，但在连续两年严苛的去产能政策之后，我们突然发现很多火电厂陷入了缺少库存的尴尬境地。

　　在价格上涨的时候，供给会增加，随着供给增加，价格下降，供给随着减少。经济规律永远都在起作用，中国当然也不会例外。21世纪的头15年里，煤炭、电力项目每年都在新增上马，随着这些项目逐渐投产，需求减缓，产能过剩的迹象自然就出现了。

　　动态变化的市场和需要时间发酵的政策行为在此爆发了激烈冲突。红头文件一次又一次的滞后于市场让企业和政府都苦不堪言。

　　这是新时代的一面。

　　另一面，让我们把目光转向去年冬季的华北。煤改气能够一举扭转华北地区糟糕的空气质量，但巨大的天然气缺口也足以让人触目惊心。在此我们不需要再去讨论气荒的原因和责任，至少有一点是明确的，政府机构在这场声势浩大的行动中没有能够提前做好应有的准备。

　　两个相对孤立的事件却又有着某种关联。在中国的能源产业中，国有企业占据着举足轻重的部分。但是以部分煤炭企业为代表的国有企业一旦遭遇宏观环境的变化，缺乏抵御能力。只能更多地期望政府进行救市。

　　过于简单粗暴的行政命令在市场经济的环境下对产业的长期影响缺乏有效的预判，不可预见性太强。同时，能源行业也不再孤立于行业本身，越来越需要和环保、交通等部门产生交集。部门间的有效沟通是一项涉及多部门的政策能否有效推行的基础。

　　这似乎对国家能源局提出了更高的要求，而这就是时代的必然。种种原因，国家能源局十年的历史并不能概括中国能源产业这十年的风雨。而篇幅所限，我们也无法在一篇文章中把国家能源局的一切都列举。

　　但毫无疑问的是，国家能源局已经在中国能源产业中烙下了深刻的烙印，未来也将产生更多影响。

　　国家能源局还有太多的任务要去完成了：如火如荼发展的分布式光伏能够让中国光伏行业像欧美一样以分布式为主吗？潜在的天然气需求和供给之间的矛盾该如何调和？煤炭和火电的去产能该何去何从？低风速风电值得中国风电行业压上重注吗？

　　十年一轮回，国家能源局依然面临着千头万绪的工作。石油、天然气、煤炭、电力、新能源，每一个细分行业似乎都站在了历史选择的十字路口，国家能源局也不例外。在一年又一年的大部制改革传说中，国家能源局能找准自己的方向吗？