铁路以地养路方案获批 专家称不具操作性

为尽快推动铁路融资改革取得突破，由国家发改委牵头起草的铁路土地综合开发方案已获得国务院同意，并即将发布。在产能普遍过剩的背景下，自去年年中以来，铁路进一步加大投资的趋势明显。一个月前，中国铁路总公司（下称中铁总）对2014年铁路固定资产投资计划进行第三次调增，达到8000亿元以上，仅次于2010年的8426.52亿元。“去年7月，中央就曾要求中铁总拿出其原本就规划好的44条铁路项目开工建设，以便带动钢铁、水泥等行业的回暖，但背负3万亿元巨债的中铁总的意见是‘你拿钱我才修’。”中国工程院院士、铁路专家王梦恕说。当前，铁路融资难成为困扰铁路建设所涉各方的首要问题。2013年8月19日，国务院出台的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（下称33号文）提出，要加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发，适度提高开发建设强度，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。此次国务院通过铁路土地综合开发方案，正是上述政策的落地成果。据知情人士透露，即将出台的方案“并没有过多考虑存量”，这与此前政策将促进铁路存量土地利用的消息有所出入。对于中铁总来说，存量土地虽然可观，但真正有价值的土地并不多，而少量有价值的土地要综合开发还需要协调地方政府、国土部门、规划部门等多个环节，困难重重。中铁总身负巨债，迫切需要资金，当下着眼于新增土地的利用，是更为现实的选择。然而，多位业界专家认为，如果不转变既有的铁路建设发展模式，铁路综合土地开发难免陷入“头痛医头、脚痛医脚”的窠臼，更谈不上撬动更深层次的铁路改革。投资有心无力在连续三年投资疲软，并陆续中止部分项目之后，2014年，铁路建设投资重回高歌猛进的状态。在2014年初的铁路工作会议上，中铁总计划安排2014年固定资产投资为6300亿元，后调增至7000亿元；4月8日，这个数字增至7200亿元，到4月底，再增至8000亿元。不到四个月，三次调增，增幅近2000亿元，前所未有。当时有媒体援引接近中铁总公司人士的话称，至年底还有八个月的时间，不排除未来还会有调整计划。这并非中铁总成立以来第一次新增固定资产投资项目，去年8月，中铁总将铁道部时期原计划当年固定资产投资6500亿元，调高为6900亿元，但最终并未完成任务。中央已经将加大铁路投资作为拉动经济发展的抓手之一。4月底，国务院副总理马凯在西安主持召开部分地区铁路建设工作会议时，对铁路建设提出四个“确保”：一要确保在建项目顺利实施，二要确保新开工一批项目，三要确保一批新线投入运营，四要确保工程质量和安全。据王梦恕介绍，早在去年7月，国务院就决定加大铁路建设投资，并以更大力度继续推进铁路投融资体制改革。北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，截至2013年一季度，中铁总负债合计2.84万亿元，资金链已近断裂，而其传统的铁路建设基金、铁道债券、银行贷款等融资渠道，都因还款压力、成本增加等原因难以持续。政府一直试图将社会资本引入铁路项目，33号文就曾明确表示，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。但事实证明政策效果并不理想，一方面，铁路建设需要大量资金，回报周期长，收益率较低，使得民营资本缺乏兴趣。另一方面，一贯强势的中铁总并未做好迎接民间资本的准备。在现有的铁路体制中，定价权、调度指挥权完全掌握在中铁总手中，民资进来后连市场主体都难以确立，更谈不上自主经营权。不仅如此，铁路还承担着公益性运输职责，其补偿机制尚未完善，这也令民资退避三舍。为破解困局，中铁总决定将土地开发作为融资改革突破口，并多次组织专家就此展开研讨。今年2月，中铁总还专门召集全国18个路局和三大专业运输公司主要负责人开会，商讨土地经营开发议题。中铁总副总经理彭开宙强调，今年必须要在土地综合经营开发上取得突破性进展。今年初，中铁总启动土地资产评估项目，旨在摸清家底，重估和盘活资产。但曾参与中铁总土地综合开发初步方案研讨的赵坚认为，方案并未能在至关重要的各个体制环节上有所突破，比如规划、土地管理等。以地养路尝试在离北京站仅仅一小时车程的燕郊火车站，虽然经历了燕郊地产市场的火热期，但至今仍是荒芜一片。这种浪费并不鲜见，铁路土地资源的利用率差已成共识，如北京南站就被许多专业人士认为至少闲置了价值400亿－700亿元的可开发资源。按照赵坚的理解，中铁总的土地综合开发方案需要从新型城镇化的发展模式转变的角度考虑，土地规划、土地利用等制度因素都涉及其中。而此前也有消息称，国务院此次批准的铁路土地综合开发方案，其核心在于通过TOD模式来打造铁路城镇综合体。所谓TOD模式，就是“以公共交通为导向”的城市开发模式，其中公共交通包括地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线，然后以站点为中心，按一定半径建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城区。TOD模式发端于美国，并已在香港、东京等城市得到广泛应用，近年来，北京、深圳等城市的公共交通建设对这一模式也有借鉴。但是，TOD模式是否适用于铁路站点，尚待验证。另外，这一方案明确铁路沿线站点的综合开发，由中铁总及相关建设公司进行参与。“现在来看，方案最大的突破就是（地方政府）可以拿土地来代替投资了。”王梦恕说。按照传统的铁路开发模式，铁路用地都是通过划拨形式获取，中铁总按照基准价向地方政府支付土地款。而未来地方政府要想与中铁总合作建设铁路，除了提供铁路必需的建设用地外，还需要为铁路建设和运维付出成本，这部分成本可以通过出让部分商住土地交给中铁总的方式解决。“国土部门给了地方政府和中铁总一个协议出让的口子。而且很可能的做法是，地方政府给中铁总的商住用地可以在铁路旁边，也可以是城市规划中的任何地方，只要双方达成了协议。”王梦恕说。此前，有国土资源部官员在内部会议上表示，未来地方政府可以就站点设置与铁路企业协商，而铁路公司可以将站点和周边物业统一建设为“铁路城镇综合体”，从而形成地方与铁路之间的可持续性合作。如果这一设想得以实现，也许意味着，未来铁路建设的成本将更多由地方政府来负担。自2003年以来，铁路投融资模式经历了从原来以建设基金为主加少量贷款，到一度以少量部省投资撬动大额贷款，近两年又进一步变为国家财政直接投资。支持者认为，铁路建设所带来的经济效益，会使得许多地方政府乐于接受前述合作方式。有报道称，目前已有广东、福建、江西、安徽和四川五个省份明确提出要开启“以地养路”的融资模式，即通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金短缺。而这方面已有试点，在深圳地铁和珠三角城际铁路的建设上，都突破了现有的规划和土地相关制度的制约。尤其是在珠三角城际铁路项目中，拥有国土部“先行先试”权的广东，给了铁路公司和地方政府土地联合开发权。其具体做法是，将每个车站的土地范围分为两部分，如车站范围为半径800米的中心划圈，在这个范围内再以红线分出内外，红线内交给铁路公司，除了交通用地外，铁路公司也可以做其他土地开发。而红线外的土地仍然属于当地政府，由当地政府进行招拍挂，但土地收益必须用于轨道交通建设。鉴于广东的经验，目前中铁总已组织专人赴广东等地展开调研。最好的时机不再虽然33号文明确指出，“中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。参照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》，按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度”。据北京交通大学经济管理学院教授荣朝和分析，这是在国家总的土地政策尚未调整到位的情况下，特许中铁总使用所有原铁路生产经营性划拨土地进行综合开发。然而，政策设想是否能成为现实，有学者表示悲观，赵坚认为：“改革方向是对的，但实际操作则几乎没可能。”他提出的例证即为珠三角的城际铁路建设，由于土地实际掌握在地方政府手中，广东省要协调各地将土地拿出来，难度不小。此外，原来交通用地是属于划拨的，如果要转变用地性质，也会受到很多制约。“铁路建设的一个重要领域是大都市区通勤铁路，从城市核心区的轨道交通车站向外延伸，形成以特大城市为中心、由轨道交通连接众多中小城市的大都市区。但这需要破除行政区划体制、财税体制等方面的障碍，铁路管理体制要更深刻变革。”在赵坚看来，中铁总虽然土地资源巨大，但有价值的并不多，尤其是在当前地产形势并不理想的状况下，可开发的只有一线城市了。“但与一线城市政府打交道更难。”他认为。另一方面，在现有体制下，土地的管理是归国土部门来管，城市的建设是归建设部门来管，建设部门和规划部门对城市有一个整体规划，城市规划若不调整的话，火车站附近要进行高密度的开发很难进行。“2014年中铁总开始把土地综合开发作为铁路投融资体制改革的关键，这势必触及多方面的利益调整，需要中央政府推动在城市规划体制、国土管理、行政区划、城市轨道交通补贴方式等多个领域的改革，同时需要国铁自身的深化改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。”赵坚说。此外，由于近年来铁路大发展过程中建设的大量站点，选址都远离市区，要在这些地方进行综合开发，并非易事。“其实最好的时机已经过去了，铁路大发展时期就应该采取这种方式。”荣朝和认为。中铁总显然已经意识到这一点，其今年土地开发的重点自然着眼于增量部分，来完成今年的投资计划。实际上，意在缓解铁路资金饥渴症的改革，难以医治铁路体制痼疾。“当前铁路建设一定程度上已经存在着过度投资问题。”荣朝和说，铁路建设如果仍然是“保增长”和“稳增长”的政策工具，就很难从超常规发展转回常规发展。在他看来，着眼于提高目前铁路土地利用效率，并通过这一方式改革目前的土地管理制度和城市规划制度等一系列制度问题，促进整个城镇化模式的转变，改革才有出路。