都市圈洞察 | 变迁中的东京都市圈，变迁中的“新城”

60余年来，东京都市圈围绕都心建设的大量节点城市和微中心有效疏解了东京的发展压力，在更广域范围内实现资源要素的有序流动和重组。兼顾交通和服务优势的外围新城与核心城市紧密联系，共同形成了承载力更高、吸引力更强的网络化城镇体系。而随着城镇体系由“中心－腹地”向“网络－枢纽”过渡，新城的功能定位也正在悄然变化。在中国已经步入都市圈时代的今天，研究东京都市圈的发展经验显得意义非凡。

东京是如何打造新城的？这些新城成功了吗？未来都市圈需要什么样的新城？你好奇的这些问题，本期都市圈观察，正在为你观察……

01

东京为什么要建这么多新城？

——“多中心结构，让东京留在了世界城市名单”

1、大中小城市协同发展的网络化城镇体系是都市圈空间演化的必然规律

东京都市圈的演化经历了从无序到有序、从极核到网络的历程。1919年山手线通车，奠定了之后多中心结构的基本框架，1923年关东大地震后重建过程中开始注意限制市区过度扩张，1940年首次提出借鉴伦敦城市规划模型，将东京规划为绿带加外围卫星城镇发展模式，后因战争爆发而搁置，1956年首都圈整备委员会正式成为总理府下属机构，其制定的规划具有强制效力，1958年正式提出第一次规划，东京都市圈发展进入正轨，之后在1968年、1976年、1986年、1999年、2006年、2016年不断进行规划调整与修订。

图1． 日本首都圈演化历程

伴随整体规划的调整及轨道交通等基础设施的完善，东京都市圈从内到外不断扩张，各城市间联系日渐强化。

上世纪六七十年代，日本重化立国政策的颁布推动了临海城市的快速发展，1965年新宿、涩谷副都心开发推动30km圈层西侧、北侧居住人口快速增长。八十年代土地成本上升，中心城区环境污染加剧，居住和产业开始全面郊区化，带动30km圈层全面发展，同时，经济结构的调整和科教职能的向外转移推动京西、筑波等高科技产业城市发展。九十年代，日本进入泡沫经济顶峰，租金成本进一步上升，行政和商务从东京都搬离到30km圈层的节点城市，更多产业进入50km圈层，同时，随整个内陆经济的发展，北部交通连接加强，北关东地区形成以汽车、装备制造为主的梯级配套内陆工业体系，形成相对独立的新兴产业城市群。

发展至今，东京都市圈逐渐形成大中小城市功能各异、协同发展的网络化城镇体系，围绕都心在外围布局大型副中心城市、居住型新城、产业型新城等多类型节点性城市，呈现明显的圈层化特征。

图2． 东京都市圈城镇体系示意图

第一圈层（0～30km半径圈）

布局横滨、琦玉、千叶3个疏散首都综合职能的大型副中心城市，及柏市、町田等6个疏散居住、商业、交通功能的居住型城市。

大型副中心城市多依托现有产业、贸易或行政中心在都心周围均匀布局。横滨、琦玉、千叶分别是神奈川县、埼玉县、千叶县行政中心，有效疏解居住、交通、科教、商业、工业等首都综合职能。

居住型城市原以传统农业地带或军事基地为主，后伴随轨道交通的发展，建设住宅承接商业和人口外溢，西侧更为密集。

第二圈层（30～50km半径圈）

布局八王子、横须贺、相模原等7个综合产业型新城，以疏散首都人口，承接科教、工业的转移和发展为主。主要通过科教资源转移、依托军转民产业、现代化基础设施建设集聚人口而形成，西南方向较为密集。

第三圈层（50～80km半径圈）

布局筑波等3个单一产业型新城和小田原等3个外围交通物流节点的枢纽型新城，以科教、生产、交通等功能为主。

单一产业型新城多由政府推进相关产业落地形成。筑波完全由政府主导和资助，承接东京转移的高等院校及研究机构，发展高科技产业；成田由政府主导和重点规划，依托机场打造物流枢纽及高科技产业集群；太田依托富士重工，形成企业社区并带动相关军工及民用工业发展。

枢纽型新城多为原有重要驿站，伴随轨交开发形成新的交通枢纽。熊谷、小田原、小山分别为东京西北、西南、东北方向对外门户，是连接东京都市圈与周围城市的关键节点。

2、核心城市能级及其发展阶段决定周边新城功能与定位

都市圈外围新城的功能与定位服务于核心城市的发展需求，随着东京规模能级和发展阶段的变迁，历次规划的重点不断变迁。

上世纪五六十年代，东京高速发展，大城市病突出，规划以地域间均衡发展为重点，在城市中枢功能地区之外建设卫星城，分流人口、产业等要素。七十年代，人居综合环境打造的重要性进一步提升，纠正单中心结构，促进商务核心城市的社会文化功能，使其不仅仅依赖于都心。八九十年代，打造多级分散型结构逐渐成为规划主要方向，同时加强与北关东、山犁地区的联系，解决都心空洞化和低开发、未开发土地利用等问题。21世纪以来，都心人口回流趋势明显，为保证东京世界城市的地位，进一步强调核心城市再生，将医疗、福利、商业等功能进行集中，通过充实交通、通信等形成网络，打造多轴型结构。

图3． 日本首都圈历次规划重点变迁

总体来看，核心城市能级及其发展阶段决定了周边新城在不同时期的功能与定位。城镇化发展初期，核心城市高速发展，外围新城以缓解核心城市压力、吸收外溢的人口产业等要素为主，之后逐步强化功能独立性，建设商务核心城市。随城镇化进入下一阶段，核心城市增速放缓，人口向核心区回流，外围新城在广域范围内的定位发生变化，需要具备相对完善的城市内部功能，建立与外部其他城市的要素联系，打造城市间的功能紧凑型网络体系。

图4． 东京都市圈核心城市与外围新城的定位变迁

02

东京那些有活力的新城是怎么建成的？

——“只要人口密度足够高，我们能围绕任何一个站点建好一座新城”

1、多主体、多层次、高密度、高运量轨道交通体系引领都市圈发展

日本城镇化起于1945年二战以后，铁路网（国营铁路和城市近郊的私营铁路网络）的形成先于城镇化，轨交骨架为初期国土成型创造条件，提高公共运输供给能力和效率，优化人口、产业布局，逐渐形成其特有的、以轨道为基础的大城市结构。

图5． 东京都市圈铁路网演变与城市发展的关系

东京是轨道上建设起来的城市，轨交里程总计5539km，轨道交通出行量占公共交通出行总量近80％，已形成多主体、多层次、高密度、高运量轨道交通体系。目前东京轨交有JR、东京地铁、都营地铁三大主要运营商，另有西武铁道、京王电铁等十余家私铁公司。从其服务范围来看，可大致分为联系市中心内部地铁、联系市内－市郊的市域快线及其他辅助线路、联系市内到其他城市的新干线三大类别。

图6． 东京都市圈轨道交通线网图

资料来源：City Rail Transit、华夏幸福产业研究院

值得一提的是，超过80％的轨交线路采用市郊铁路方式运营，里程达4476km，负载大量往返于东京与周边城市的通勤人口。15km半径位置的山手内环线、30km半径位置的武藏野－南武外环线及大量放射状线路共同构成了“双环线＋放射线”网络，新城建设沿城际轨道交通，而非高速和高铁展开，外围居住人口能在不放弃核心区就业机会的同时降低生活成本。

图7． 东京都市圈部分市郊铁路线路图（仅JR东日运营线路）

资料来源：JR官网，华夏幸福产业研究院

以多摩新城为例，轨道交通对外链接和公交系统内部链接能将通勤时间控制在1小时内，增强人们对轨交的依赖性。京王线、小田急线的开通导入了大量在东京都工作的通勤人口，与东京都沟通的轨道交通通勤时间在40分钟以内；新城住宅建设随两条轨交线延长线布局，从各轨交站点出发的公交车到达四大居住区的时间都在20分钟之内，每日根据上下班高峰调节公交班次。

图8． 多摩新城对外轨道交通与内部公共交通示意图

2、以TOD、SOD理念新城外部复合交通功能和内部微循环系统

TOD（Transit－Oriented Development）、SOD（Service－Oriented Development）模式强调对土地的综合利用和混合开发，以提高新城本身功能的自立性。

TOD模式立足于建立适合公共交通服务的城市土地利用模式，公交优先，沿公交走廊紧凑布局，以人为本进行交通需求管理，将600m（步行约10min）作为社区有效影响边界，使居民能在较短步行范围内搭乘公交，最终打造中心商务区、办公区、外围居住区的类“同心圆结构”，塑造和谐完备的公共空间和生存环境。

SOD模式强调以公共服务设施建设引导开发，通过完善大型公共服务设施的配置，为物质生产流通等创造条件，提升新区功能，带动城市整体发展。政府利用行政权力将行政或其他城市功能进行空间迁移，新开发地区市政设施和社会公共服务设施同步形成，“生熟”低价差进一步加大，获取空间要素功能调整和资金保障，最终导入人口、产业，实现产城人融合发展。

图9． TOD、SOD理念在新城打造中的应用

落位到具体新城的开发建设时序，初期多以轨道交通导入人口，以人口为基准提供配套，从真实需求考虑城市建设，逐步完善商业、幼儿园等基本服务配套和医疗、教育等进阶城市配套，提高新城内部功能的自立性，在此基础上，加强外部联动，强化新城对外交通联系、产业转型升级等其他功能。

图10． 新城交通体系与服务配套的一般配置路径

以多摩新城为例，从最初“居住新城”的定位过渡至“职住一体型多功能复合城市”，轨道交通的建设对先期人口导入和留存功不可没，后期公共服务、商业文教方面的投入不断增加， 布局商业、教育、生活配套等多样化功能。

图11． 多摩新城人口和城市配套演变历程

03

未来的新城需要再生求“新”吗？

——“对东京来说，新城的作用已经结束”

1、“中心－腹地”向“网络－枢纽”过渡，新城功能定位再度变迁

随着东京都市圈城镇体系的演化变迁，“中心－腹地”结构的适用性趋于减弱，外围新城不再只是作为中心城市的腹地服务于中心城市的发展，而是在“枢纽－网络”结构中，作为城镇网络体系中的枢纽存在，都心辐射强弱和圈层价差大小是决定新城能级上限的关键因素，便捷的内外交通和完善的服务配套能有效提升新城能级的下限。

图12． “中心－腹地”结构与“枢纽－网络”结构对比图

未来东京都市圈的发展可能在两个空间尺度上呈现两个方向的趋势。一方面，都市圈内部发展渐趋紧凑，都心人口回流，外圈层人口增速放缓，高端产业进一步向都心集聚。另一方面，网络状交通体系的不断完善推动形成更广范围的都市连绵带，东京、名古屋、大阪三大都市圈融合贯通，集聚日本60％的人口和66％的GDP。

图13． 交通条件改善推动都市连绵带的形成

资料来源：市川宏雄调研材料整理

2、复合功能的内部链接和广域网络的外部联通是未来新城的发展重点

新城的建设需要遵循都市圈发展规律，以人为本，放长周期，适时调整，随着城市功能及定位的转变，针对性再生和选择性放弃将会成为新城发展绕不开的问题。

以多摩新城为例，在初期导入人口结构类似、就业岗位有限、住房产品结构不合理、与中心区价差缩小等因素的综合影响下，目前面临人口导入低于预期、老龄化加剧及随之而来的商业设施利用率低、中小学入学率低、设施落后老化等问题。

在其城市再生计划中，外部联动和内部链接是提高人口吸引力、激活城市活力的关键支撑。一方面，要明确新城在广域范围内的定位，加强与周边城市的联动发展，打造辐射周边城市的高级城市功能区及东京西部枢纽，吸引外国人、周边大学毕业生等年轻人群。另一方面，着力激活邻里社区，围绕轨交站点建设紧凑型城市，通过对未来开发土地的利用及现有设施的改造，围绕车站导入商业、办公、医疗福利、公共、公益等设施，在车站步行圈以内吸引开发商建设便利性、市场性较高的高级商业住宅，徒步圈以外的区域引导开发商建设低密度住宅，保证徒步圈外与车站的链接。

图14． 多摩新城再生计划的两大重点

资料来源：多摩新城再生计划（2014年3月）

从农村到城市，从城市到都市圈，从都市圈到都市连绵带，人居空间不断革新，核心城市与外围节点的互动关系随之变迁。大量新城的出现缓解了东京在高速发展阶段的城市环境压力，核心城市与外围节点的有效连通构成了都市圈范围内的分工协同网络。随着人口及高端产业向都心回流，外圈层新城逐渐朝着自立性、枢纽性方向发展，实现内部居住、生产、科教等多样城市功能的复合，对外以交通为基础承载要素流动，推动更广域范围内城市网络的形成。

尊重规律，放长周期，以人为本，或许这才是我们能从东京都市圈60余年新城建设中收获的历久弥新的宝贵经验。

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