“十四五”出台的农村环境整治政策，释放出什么信号？

来源《CE碳科技》微信公众号

作者中城环境 曲垚 程彩云

“到农村去，广阔天地大有可为。”

城乡发展不平衡、差距过大是制约我国经济发展的最大瓶颈，当前我国城市环境问题已经基本解决，城市排水管道、污水处理能力、垃圾处理能力都有质的飞跃，而农村环境治理环节就薄弱的多，环境基础设施建设相对滞后、处理设施短缺、污水垃圾收集率低，绝大多数地区普遍存在“脏、乱、差 ”现象，亟需改变现状，建设“宜居宜业和美乡村”。

近年来，作为人居环境整治和美丽乡村建设的重要一环，农村垃圾治理逐步受到社会各界的关注，尤其是2015年，住建部、中央农村工作领导小组等十部门联合出台《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》（建村〔2015〕170号），这是国务院专门部署、十部门首次以联合发文的形式来推动农村垃圾治理工作，将农村垃圾治理上升到一个非常高的政治地位来开展。

一、“十四五”期间，农村人居环境整治提速

2015年以前关于农村环境治理的发文数量较少，环境治理政策往往局限于城镇地区，农村环境治理总体上处于摸索阶段。

近年来，尤其是进入“十四五”期间，据《CE碳科技》观察，关于这一方面的政策数量明显增多，农村垃圾在内的人居环境整治工作明显提速，从国务院到各大部门，从中央到地方对农村环境治理重视程度不断加深，一系列政策文件陆续发布，形成了举国上下对农村环境治理空前重视的一片大好形势。

我们整理部分农村人居环境整治的政策文件，以飨读者。

1．《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》

2021年1月，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》印发，提出到2025年，农村生产生活方式绿色转型取得积极进展，农村生态环境得到明显改善。重点提出要发展农村生物质能源；健全农村生活垃圾收运处置体系，推进源头分类减量、资源化处理利用；建设一批有机废弃物综合处置利用设施；统筹农村改厕和污水、黑臭水体治理，因地制宜建设污水处理设施。

2．《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》印发。提出开展农村人居环境整治提升行动，稳步解决“垃圾围村”和乡村黑臭水体等突出环境问题。推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用，以乡镇政府驻地和中心村为重点梯次推进农村生活污水治理。构建集污水、垃圾、固废、危废、医废处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。

3．《关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见》

2021年6月，住房和城乡建设部、农业农村部、国家乡村振兴局印发《关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见》，要求推进农村生活污水处理。乡村宜采用小型化、生态化、分散化的污水处理模式和处理工艺，合理确定排放标准，推动农村生活污水就近就地资源化利用。倡导农村生活垃圾分类处理。传承乡村“无废”的生产生活方式，进一步完善农村生活垃圾收运处置体系，以生活垃圾分类为抓手，优化农村生活垃圾分类方法，推动农村生活垃圾源头减量，变废为宝。以乡镇或行政村为单位建设一批区域农村有机废弃物综合处置利用中心。

4．《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》

2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅 印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》，提出到2025年，农村人居环境显著改善，生态宜居美丽乡村建设取得新进步。重点任务上，以深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验为引领，以农村厕所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌整治提升、长效管护机制建立健全为重点，巩固拓展三年行动成果，全面提升农村人居环境质量，推动全国农村人居环境从基本达标迈向提质升级。

5．《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》

2021年12月，生态环境部、农业农村部等七部门联合印发《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》，从4个方面提出了20项具体任务。一是推进土壤污染防治；二是加强地下水污染防治；三是深化农业农村环境治理；四是提升生态环境监管能力。其中重点要求提升秸秆回收利用水平达到 86％以上，加强畜禽粪污资源化利用达到 80％以上；推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用；基本消除较大面积农村黑臭水体；治理农村生活污水，东部、中西部地区分别达到55％、25％。

6．《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》

2022年1月，国家发展改革委、国家能源局印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，在农村能源绿色低碳转型与乡村振兴融合发展方面提出创新农村可再生能源的开发利用机制，在农村地区优先支持沼气发电等生物质能发电接入电网。完善规模化沼气、生物天然气、成型燃料等生物质能和地热能开发利用扶持政策和保障机制。

7．《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025年） 》

2022年1月，生态环境部、农业农村部等五部门联合印发《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025年） 》提出（1）加快推进农村生活污水垃圾治理。分区分类治理生活污水，加强农村改厕与生活污水治理衔接，健全农村生活垃圾收运处置体系，推行农村生活垃圾分类减量与利用。（2）开展农村黑臭水体整治。（3）实施化肥农药减量增效行动。（4）深入实施农膜回收行动，持续开展塑料污染治理联合专项行动。（5）推行畜禽粪污资源化利用，严格畜禽养殖污染防治监管，推动水产养殖污染防治。

8．《“十四五”推进农业农村现代化规划》

2022年2月，国务院印发《“十四五”推进农业农村现代化规划》，要求农村生态环境明显改善。农村人居环境整体提升，资源利用效率稳步提高，农村生产生活方式绿色低碳转型取得积极进展。畜禽粪污利用率大于80％，推进农村生活垃圾源头分类减量，探索农村生活垃圾就地就近处理和资源化利用的有效路径，稳步解决“垃圾围村”问题。完善农村生活垃圾收运处置体系，健全农村再生资源回收利用网络。推进农村厕所革命与生活污水治理有机衔接，鼓励联户、联村、村镇一体处理。因地制宜推进农村厕所革命。

9．《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》

2022年5月，住建部、农业农村部、发改委等六部门联合印发《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，应统筹考虑镇村分布、政府财力、人口规模、交通条件、运输距离等因素，科学合理确定农村生活垃圾收运处置体系建设，对于城市或县城生活垃圾处理设施覆盖范围内的村庄，采用统一收运、集中处理的生活垃圾收运处置模式；而交通不便或运输距离较长的村庄，应因地制宜建设小型化、分散化、无害化处理设施，推进生活垃圾就地就近处理，这也体现出因地制宜施策原则。

10．《农业农村减排固碳实施方案》

2022年6月，农业农村部、国家发展改革委联合印发《农业农村减排固碳实施方案》（以下简称《方案》），对推动农业农村减排固碳工作作出系统部署。《方案》明确，围绕种植业节能减排、畜牧业减排降碳、渔业减排增汇、农田固碳扩容、农机节能减排、可再生能源替代等6项任务，实施稻田甲烷减排、化肥减量增效、畜禽低碳减排、渔业减排增汇、农机绿色节能、农田碳汇提升、秸秆综合利用、可再生能源替代、科技创新支撑、监测体系建设等10大行动。

二、“十四五”出台的农村环境整治政策，释放出什么信号？

以上仅梳理了国务院及各大部门有关农村环境整治政策出台的情况，我们再从发文数量、政策内容、牵头部门、治理的范围等方面的演变总结几种变化趋势，简要分析政策背后传递的“信号”。

1．重视程度不断提高，且政策内容愈发全面、系统、具体

从政策内容看，2015年之前，我国农村垃圾治理更偏重于生活垃圾部分，代表性的有十部门联合出台的建村〔2015〕170号文，对畜禽粪污、水产养殖污染、农村改厕和污水等内容提及较少，且较多为宏观性政策，少有针对性的具体要求。

而近年来，国家对农村环境治理提出了较多的具体目标，例如秸秆回收利用水平达到 86％以上、畜禽粪污资源化利用达到 80％以上等要求，并提出了具体的利用方式，如优化农村用能结构，推进生物质天然气在工业领域应用。这都是政策内容越发全面、系统、具体的表现，让各地在落实的时候更加有据可依，可以更好地执行农村人居环境整治工作。

2．多部门协同推进，但需警惕“九龙治水”乱象

从参与部门来看，农村人居环境整治是一项复杂的系统工程，涉及不同的主管部门和实施主体，包括但不限于住建部、中央农村工作领导小组办公室、国家发改委、财政部、生态环境部、农业农村部、商务部、全国爱国卫生运动委员会办公室等部门。

由于职责和职能差异，各个部门在农村人居环境整治工作中扮演不同的角色，有着较为明确的分工，如住建部主要负责生活垃圾清扫、收集、运输和处置的监督管理；农业农村部参与制定农村垃圾治理有关政策，做好政策落实有关工作；国家发改委负责将农村垃圾治理纳入相关规划，研究制定相关支持政策，负责农业生产废弃物综合利用工作的组织协调；财政部负责统筹现有资金支持农村垃圾治理等。

各个部门分工明确，共同开展农村人居环境整治工作，出发点是美好的，但一件事多个部门管理，如何能形成合力、协同推进，避免出现多头管理、无人对农村整体环境效果负责，是我国农村人居环境需要重点思考的问题之一，也是这么多年我国农村环境进展缓慢的一个原因。

3．资源化是政策鼓励方向，大力推进农村有机废弃物协同治理

从治理范围来看，“十四五”农村人居环境整治主要集中在农村生活垃圾、秸秆、畜禽粪便、农村改厕和污水、黑臭水体等领域，并且要求全面推行循环经济理念，构建多层次资源高效循环利用体系。

农村垃圾治理不同于城市及县域惯用打法，走集中化、无害化“混烧混埋”路线，如下的处理处置路径可供选择

一是，“村收集、镇转运、县集中处理”城乡一体化

2015年，《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》建村〔2015〕170号文要求建立“村收集、镇转运、县处理”城乡一体化模式，当前许多地区也是按照这个模式稳步推进，再加上最近国家各大部门频频发文，开展县域乃至村镇小型焚烧设施的试点工作，更是将农村垃圾治理纳入县域统一管理、统一转运处理处置。

二是，就地分类处理和资源化利用

这也是“十四五”政策鼓励的方向，因地制宜建设小型化、分散化、无害化处理设施，协同推进易腐烂垃圾、厕所粪污、畜禽粪便等有机废弃物综合治理，建设农村有机废弃物综合处置利用设施。

如反应器堆肥、堆沤还田、厌氧发酵协同处理、蚯蚓养殖处理等技术模式，也为各地建设有机废弃物资源化利用设施提供了经验借鉴。

对比以上两种处理处置路径，有观点认为这是收运处理方式的改变，或是由无害化向资源化的转变。其实不然，两者是相互补充、相辅相成的关系。

对于有条件的地区进行就地资源化利用，我们认为以乡镇为单元，在运距和经济性合理的前提下，建设区域有机废弃物综合处理设施，不仅可以减少垃圾出村处理量、降低转运成本，而且还可以实现一次选址多个子项目落地，形成一定的项目规模，能够更好的吸引投资者入驻。

而对于不适宜就地处理或就地处理成本过高的地区， “村收集、镇转运、县处理”城乡一体化模式仍具有现实意义。

4．下一步重点整治方向，农村改厕与污水治理相衔接

近年来，与农村垃圾整治工作一并开展的还有农村厕所革命和污水治理，这两项工作既取得了显著的成绩，也走过不少弯路，例如污水项目建成后由于各种原因导致闲置不用沦为“晒太阳”工程、污水直排、旱厕改后冲水不畅、冬季结冰、普遍没有地下管网系统。

针对这些问题，十四五要下大力度啃“硬骨头”，根据村庄规模和聚集程度等，因地制宜选择生活污水处理方式，合理组织村庄雨水排放形式和排放路径。并且要将农村改厕与生活污水治理相衔接，推进厕所粪污分散处理、集中处理与纳入污水管网统一处理。

2月13日，由新华社授权发布的中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》再次提到了要巩固农村户厕问题摸排整改成果，引导农民开展户内改厕。加强农村公厕建设维护。推进厕所粪污、易腐烂垃圾、有机废弃物就近就地资源化利用。

5．双碳战略，农业农村大有可为

“十四五”期间，农村环境治理也进入减污降碳协同增效治理阶段，去年6月，发改委和农业农村部还专门出台《农业农村减排固碳实施方案》。

在双碳战略大背景下，农村人居环境整治也将从末端治理向源头控制转变，从过去的单因子控制向协同控制转变，从环保产业常规污染物控制向特殊污染物控制转变。与此同时，农村垃圾处理重视资源化，煤改气、规模化沼气、生物天然气、成型燃料等生物质能的利用也逐渐提上粘獭?

综上所述，农村环境治理有望在“十四五”时期相关政策的推动下迎来高速发展期，但也应深刻认识到，相比城市、县域，农村人居环境整治工作更艰难，这里既有“钱”的问题，如公共财政投入在城乡基础设施建设方面不平衡、不充分；又关乎“人”的问题，不少农户环境意识淡薄、参与度较低，这块工作比想象中更复杂、任务更艰巨。

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原文标题:“十四五”出台的农村环境整治政策，释放出什么信号？