浅析基础设施补短板PPP项目的打包实施策略

今年以来，新冠疫情在各地频频爆发，对中国经济发展影响深远。为提振经济，自年初以来，从中央到地方出台了各类政策文件支持基础设施投资。在各类基建项目投资中，基础设施补短板类型的项目渐渐成为主力。《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）指出，鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目，因此PPP模式是目前很多地方政府实施基础设施补短板项目的首选模式。

基础设施补短板类型项目有个特点，它是在既有基础设施的基础上进行完善，因此项目数量大、项目类型多且个别单体项目投资额较小。如果能够打包实施该类项目，可显著提高项目执行效率，降低过程成本，本文就基础设施补短板类型项目如何打包实施提供一些思路以供参考。

一、PPP项目打包实施的特点分析

(一)PPP项目打包实施的优点

1.有利于提高项目执行效率

与传统政府投资项目相比，根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），PPP项目的操作程序分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段，包括项目发起、项目筛选等19个步骤。从项目识别到项目采购落地，过程漫长且程序复杂，尤其是前期论证耗时较长，中间还伴随有入库等相关工作。因此，打包的PPP项目与单体PPP项目相比，很多过程可合并实施，可以有效节省时间、降低成本，一次性完成多个项目的操作流程，显著提升项目执行效率。

2.有利于形成规模效应，降低项目成本

与单体的PPP项目相比，打包实施的PPP项目投资额更高，对于社会资本的吸引力度更强，政府可通过市场竞争筛选出更为优质的社会资本。在选择社会资本的过程中，财务因素是政府最为关注的因素之一，因此可以通过竞争有效降低项目执行成本。在具体项目实施过程中，由于打包实施的规模效益，其在融资、施工、设备物料采购等环节议价能力更强，可有效降低项目的融资成本、建设成本和运维成本，实现项目全生命周期成本“1+1<2”的效应，提高项目整体收益。

3.有利于项目组合，发挥协同优势

PPP项目打包实施，能够实现不同项目的优势互补，发挥协同作用。主要表现在以下方面：1）收益协同。可以实现不同收益水平项目间的肥瘦搭配，促进项目更好落地。如储备林PPP项目与林下经济项目的协同，高速公路PPP项目与路衍经济项目的协同；2）实施协同。若是同一地理区域的不同PPP项目单独实施，政府与各个PPP项目公司的协调工作量大；若是打包实施，区域内原本由实施机构出面协调的事情就会转化为项目公司的内部协调，降低了实施机构的协调工作量，实现实施协同。因此，PPP打包实施可发挥“1+1>2”的协同效果。

(二)PPP项目打包的缺陷与不足

1.打包项目数量过多，财政补贴压力大

目前全国PPP综合信息平台项目管理库统计的PPP项目中，90%以上的PPP项目存在政府补贴，因此PPP项目打包数量越多，政府的财政补贴压力越大，很有可能无法通过项目财政可承受能力论证而导致项目无法实施，因此需合理选择项目的打包数量。

2.打包项目类型过多，实施难度大

每个单体项目各自的特点，如投资额、建设成本、融资优势、项目周期、行业主管部门等都不同。如果强行打包在一起会导致：1）项目边界复杂，在设计实施方案时相应的合作周期、运营范围、绩效标准均不统一，对于实施机构的后期监管造成较大的压力；2）行业主管部门协调工作量大，不同类型的项目由不同行业主管部门负责主导监管，在建设及运营过程中，政府部门之间协调的工作量大；3）局部影响整体，每个项目的特点不同，其在融资、建设和运营过程中情况也不尽相同，很容易出现如某个子项目的融资评审无法通过导致整体融资进度受影响的情况。因此，项目打包时要合理选择项目类型。

3.容易触碰政策红线

2019年3月7日，财政部下发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文”）提出“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不得入库”，虽然该条政策仅针对的是政府付费项目，但是同样可以借鉴于其他PPP项目，为PPP项目打包实施划定了政策红线。

二、以实例说明基础设施补短板PPP项目打包策略

笔者以最近遇到的一个PPP项目打包实施的案例为例，介绍PPP项目打包的策略分析。

某县城基础设施补短板项目拟采用PPP模式实施，将8个子项目打包在一起实施，具体情况如下：

（1）某工业园区基础设施补短板方面3个项目：市政道路项目、污水管网项目、供水厂项目；

（2）县城城市基础设施补短板2个项目：城市开发项目（涉及土地整理及储备）、体育中心与会展中心建设项目；

（3）社会事业3个项目：县第二中学整体迁建项目、县第四小学建设项目，县某某旅游景点大酒店建设项目。

基础设施补短板项目采用PPP模式如何才能打包实施，关键就是解决两个问题，第一能否采用PPP模式实施，第二如何开展项目打包。

(一)PPP项目的性质分析

项目的公益属性是PPP项目的本质，一个项目能否采用PPP项目实施，首先要判断项目是否具备公益属性。上述9个项目中，县某某旅游景点大酒店建设项目是一个明显的商业属性项目，不具备公益属性，不适合采用PPP模式实施，属于PPP模式禁止的项目类型，建议考虑采用招商引资的方式解决。其次除了项目公益属性以外，还需关注PPP项目的政策边界，如《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目、加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号），“PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”，因此城市开发项目（涉及土地整理及储备）也不宜采用PPP模式实施，可考虑采用片区开发、EOD等模式实施。除去这两个项目以外，其他6个项目均符合PPP项目要求的项目类型，且有大量已经实施的案例可供参考。

对于PPP模式经验不够丰富的人来说，可能不太好把握项目的公益属性及政策边界，有一个捷径是查询财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库。PPP项目管理库内的项目经历了多次审核、整改及优化等工作，具备较高的参考价值。从已经公示的项目情况来看，其中有市政工程、交通运输、生态建设与环境保护等19个行业10306个项目，可参考类似项目的实践经验。

备注：图片来自于财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库

(二)PPP项目如何打包

其余的6个项目特点不同、边界条件不同，且涉及到园区管委会、住建、文体、教育等至少四个实施主体，若强行打包必然增加实施的协调难度，故不建议打包一起实施，而是根据情况适当排列组合，选出最优策略。

目前PPP项目打包实施主要分为两种情况：

一是行业领域相同。如：福建省泉州市惠安县联三线黄塘至虎窟段等一揽子公路PPP项目包括5个子项目，均为公路项目；宁德市本级教育PPP项目包括4个子项目，涵盖小学、中学、职高等校区建设，均与学校建设相关；福建省福安市卫生补短板PPP项目包括6个子项目，均与医院易地搬迁、改扩建等相关。

二是地域相同或相关（行业不同）。如：江苏省南京市栖霞区燕子矶新城下庙片区基础设施及民生保障PPP项目包括体育公园项目、保障房项目、道路建设等5个子项目；宁德上汽园区公共基础设施PPP项目包括厂房、道路、管网、照明设施、绿化等5个子项目。上述项目能够打包，是因为项目所在地在同一区域。

鉴于此，本文中的基础设施补短板PPP项目整体打包成一个PPP项目实施较为不妥，应该根据项目建设内容、行业相关性分别开展打包，以符合政策要求的实质关联。比如可按照行业领域性质，将县第二中学整体迁建项目、县第四小学建设项目打包为一个县教育领域补短板PPP项目；按照地理位置区域，将园区的市政道路项目、污水管网项目、供水厂项目打包成一个园区基础设施补短板项目；体育中心与会展中心建设项目可单独采用PPP模式实施。

基础设施补短板PPP项目打包实施虽然没有固定的原则，但是仍有规律可循，需要结合当地实际情况开展。