建筑垃圾领域“招商引资+政府购买服务”模式初探

引言：

伴随着城市的快速发展，建筑垃圾产生量急剧增加，垃圾乱堆乱倒现象比较严重。随着无废城市、低碳、绿色、垃圾资源化利用理念的推广和深入人心，近些年建筑垃圾处理和资源化利用的项目逐年增多，各地均有新建的需求。针对建筑垃圾的运作模式，我们梳理后无非就是PPP模式、特许经营模式、ABO模式（直接授予地方国企平台，再以EPC+O方式建设）。PPP和特许经营模式是很成熟的运作模式，适合于投资规模大、合作周期长、社会资本运作效率高的项目。ABO模式在合规性方面弱一些，而且有隐性债务的风险，不作为主流推广模式。实践中区/县建筑垃圾处理项目由于人口规模小垃圾量有限，项目投资规模往往在1亿元以下。如采用PPP模式或特许经营模式，项目前期工作周期长、程序复杂，采购效率性价比较低，有点“杀鸡用宰牛刀”的意思。那么针对区/县建筑垃圾项目投资规模较小、处理技术处于升级迭代阶段的特点，有没有更加灵活、采购效率更高的项目运作模式呢？本文结合市场需求和国家政策法规规定，对“招商引资+政府购买服务”模式在建筑垃圾领域的应用进行了初步探索。

一、建筑垃圾项目特征及主要运作模式分析

（一）建筑垃圾项目的特征总结如下：

1、建筑垃圾项目处理工艺以物理破碎、筛分为主，资源化利用以骨料、冗土、砂浆、混凝土为主，相对于固废垃圾中的垃圾焚烧、餐厨垃圾处理工艺而言，行业技术壁垒较低，竞争分散且激烈。

2、处理工艺分为干法和湿法两种，随着国家政策的指引和行业的发展，处理工艺处于不断改进和革新中，资源化利用的技术也处于不断优化和发展过程中。

3、前端建筑垃圾收集、运输的体系不健全、管理制度不完备，后端资源化产品的销售和利用处于探索和起步阶段。

4、资源化产品属于完全市场化，市场价格波动较大，带来各地的垃圾处理补贴费差异较大。

综上所述分析，建筑垃圾项目处于行业的成长期阶段，“不断变革”是其显著特征。

（二）主要运作模式分析

PPP模式：该模式是建筑垃圾项目的主流运作模式，适合于投资规模较大、合作周期较长的项目（投资额超过1亿元以上，合作周期15年以上）。其优势是合规性强、处理补贴费有保障，该类项目条件较为优质；不足是前期运作周期长，不含可研报告在内，仅仅PPP咨询至完成社会资本采购的周期就有5-7个月。同时PPP项目还需满足“每一年度全部PPP项目从财政预算中安排的支付责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%”的强制规定。对于超过红线的地区，不得上马新的PPP项目。

ABO模式：在现存的建筑垃圾项目中，该模式占比也不少。一方面由于建筑垃圾行业门槛较低，另一方面也有政府做大做强地方国企的考虑。优势是政府可控性强，可以利用地方国企的渠道实现资源化产品的销售和应用；不足是项目前期获取程序不规范、合规性差，具有隐性债务风险、政企职责不清、纠纷较多，同时地方国企不是专业的行业从业者，技术的升级革新较慢，不利于推动行业的发展。

特许经营模式：该模式与PPP模式差别不大，相对PPP模式而言，前期项目运作周期较短，从特许经营咨询到社会资本采购的周期为2-3个月。在纳入预算管理的前提下，也不受10%红线的约束，适合于投资规模大、合作周期长的项目。

政府购买服务模式：政府将建筑垃圾处理服务按照政府采购的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据提供服务的质量和数量向其支付费用。每次采购的服务期限一般为1年，最长不超过3年。该模式不涉及投资，适用于存量的建筑垃圾处理设施。

以上是建筑垃圾项目的几种主要运作模式，各有其特点也有不足。目前随着“无废城市”理念的推广，各地对“补齐建筑垃圾处理设施短板”表现出了浓厚的兴趣，尤其是各区/县对新上马建筑垃圾项目有强烈的需求。这些区/县涌现出来的项目具有规模小、投资少、资源化产品须适应当地市场需求的特征。结合建筑垃圾行业“不断变革”的特征，地方政府希望在不投资的情况下又能实现本地化处理建筑垃圾，项目运作程序上既合规又能缩短周期，还能兼顾行业不断变革发展的需求。针对政府需求，笔者在咨询实践中不断探索、对项目运作模式进行创新。

图1 固定式建筑垃圾处理设施（图片来源：北京建工）

图2 移动式建筑垃圾处理设施（图片来源：北京建工）

根据《政府购买服务管理办法》及财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）的规定，政府购买服务不得涉及项目投资建设。既然项目投资不能在政府购买服务阶段解决，只能另觅投资途径，“招商引资+政府购买服务”模式由此应用而生。该模式将项目投资和政府服务需求有机结合，项目投资交给市场主体，政府从市场主体采购垃圾处理服务。笔者近期在某项目上成功应用了该模式，目前项目已经成功签约落地。

二、“招商引资+政府购买服务”模式介绍

“招商引资+政府购买服务”模式分两个阶段，第一阶段为招商引资，在这一阶段政府通过招商引资方式选出符合条件的3-5家社会资本方（有限数量制）。这些社会资本方均能满足项目投资的需求，并且接受通过“政府购买服务”的方式获得投资回报。第二阶段为政府购买服务，该阶段由第一阶段选出的3-5家社会资本在建筑垃圾处理服务费报价、运营阶段的服务质量、环保措施和资源化产品销售方案等方面展开竞争。最终从3-5家潜在社会资本中选出1家社会资本为中标人。由中标人组建项目公司承担投资、建设、运营与维护的职能（当然也可以不成立项目公司）。中标人与政府签订《投资合作协议》，待项目公司成立后，由项目公司与政府方签订《垃圾处理服务协议》（期限一般为 3 年），《投资合作协议》期限内，每次《垃圾处理服务协议》到期前，项目公司享有优先续签的权利。《投资合作协议》期满后，政府方可以选择是否与社会资本方续签《投资合作协议》。

与其他模式相比较，该模式具有以下几方面的优点：

项目由社会资本投资，采用核准制或备案制，前期决策程序简单、灵活、周期短。可实现区/县在建筑垃圾处理设施上零的突破；

建设用地可租、可买，项目可采用BOO模式，在合作期满后通过市场方式可处理项目周边县市的建筑垃圾，激发社会资本的积极性；

根据垃圾处理工艺的升级和优化需要、资源化产品线的成熟程度可随时进行项目的技改和扩建，决策灵活，可适应建筑垃圾行业“不断变革”发展需求；

政府三年进行一次政府采购，在采购的同时可以灵活就项目升级改造、物价上涨等进行调价；

在纳入预算管理的前提下，不受10%红线的约束；采购程序规范，合规性强。

三、实践探索

湖北某建筑垃圾项目由笔者以“招商引资+政府购买服务”模式实施，整个项目的成果文件由实施方案、招商引资文件、政府购买服务竞争性磋商文件、投资合作协议、垃圾处理服务协议、绩效考核办法构成。

1、项目核心边界条件如下：

项目土地使用权为租赁，项目投资形成的资产归中标社会资本或其项目公司。

项目合作期限为9（3+3+3）年，含建设期，每期合作期限为3年。中标社会资本/项目公司享有优先续签的权利，合作期限未满政府解约应承担相应的违约责任；合作期满，政府有权选择是否与原社会资本方继续合作。

项目回报机制为政府通过每年向中标社会资本/项目公司支付购买垃圾处理服务的价格和最低服务数量（最低使用量）进行项目回报。

设立项目公司，并由社会资本100%出资。

项目设立调价机制和运营期绩效考核办法，垃圾处理服务费的支付与绩效考核挂钩。

2、招商引资阶段着重考察潜在社会资本的总体技术方案（含处理工艺方案和资源化利用方案）、建设方案（质量、进度、安全）、项目公司的组建计划、投资方案及投资实力（资金筹措与使用计划、银行授信、资产负债率等）及类似投资业绩。

3、政府购买服务阶段着重考察潜在社会资本的运营方案、维修方案、环保措施、资源化产品销售方案、垃圾处理服务费报价。

4、招商引资阶段不签署《投资合作协议》，待政府购买服务阶段确定中标人后，一并签订《投资合作协议》和《垃圾处理服务协议》，确保项目投资主体和购买服务的提供主体保持一致。

通过上述实践操作，该项目已经成功签约落地，进入建设实施阶段。

四、结束语

目前我国受新冠疫情影响严重，经济下沉压力大，作为稳经济的“压舱石”——基础设施投资在经济生活中尤为重要。积极探索各类项目运作模式，可激发市场投资热情，推动经济高质量发展。在实践中笔者结合自己的从业经验，本着创新的原则，对“招商引资+政府购买服务”运作模式进行了有益的探索。当然这仅仅是初探，实践样本还很少，还有很多考虑不足的地方，希望能与各位同行多沟通交流，共同推进项目运作模式的多样化，从而助力投资发展经济。