垃圾焚烧发电项目法律风控｜污泥协同处置中的关注要点

随着我国城镇污水处理率的不断提高，城镇生活污水处理厂污泥（以下简称污泥）产量急剧增加。然而，污泥处置成本高，终端处置能力不足，以及资源化处置受限等问题，导致如何安全环保地处理污泥，成为城市治理中的一大难题。因污泥非法倾倒或不明去向引发的环境污染或环境风险时有所闻，也成为多地被中央生态环保督查的重点和高频领域。生活垃圾焚烧炉掺烧污泥作为一种污泥终端处置方式，通过焚烧能力共用共享，有效实现污泥减量化、稳定化和无害化处理，日益受到地方政府、污水处理厂以及生活垃圾焚烧发电企业（以下简称垃圾发电企业）的认可，尤其对于部分生活垃圾供应不足区域的垃圾发电企业而言，实施污泥协同处置不失为一种较好的替代补偿方式。

但是，无论新建的生活垃圾协同焚烧污泥项目或是利用现有垃圾焚烧线掺烧污泥项目，都会面临各类法律风险。本文中我们主要针对已投运生活垃圾焚烧生产线增加污泥掺烧项目在实施中应关注的典型法律问题做一梳理。

1依法做好环境影响评价（分析）和排污许可管理工作

生活垃圾焚烧协同处置污泥项目在具体实施过程中，可能会新建配套的污泥干化项目，也有不新增污泥干化生产线，而依托原有焚烧项目的生产设施直接实施掺烧。但无论何种模式，由于原有垃圾焚烧发电项目的生产工艺中原辅料组成发生变化，很可能将导致污染物排放情况发生变化。

《环境影响评价法》第二十四条第一款：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”为此，建议垃圾发电企业结合《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》等规定，自行或委托专业机构对是否构成重大变动进行论证，根据论证结果，结合所在地生态环境部门关于环评和排污许可衔接管理的具体要求，及时做好环境影响评价文件的报批或者非重大变动环境影响分析说明的公示或备案等手续，并按照《排污许可管理条例》的规定，做好排污许可的重新申请或变更手续。

2落实污泥转移联单和台账管理制度

垃圾发电企业应按照《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南（试行）》并结合项目所在地相关地方性法规的具体规定，依法建立并落实污泥转移联单制度，避免行政处罚风险。同时，还应重视对所接收污泥性质的监测工作，做好检测报告的收集、审阅和存档工作，确保履行了审慎的核查。

此外，《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《城镇排水和污水处理条例》等法律法规规定，城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理单位应当安全处理污泥，保证处理后的污泥符合国家有关标准，对污泥的流向、用途、用量等进行跟踪、记录，并报告城镇排水主管部门、生态环境主管部门。

在污泥协同处置项目中，垃圾发电企业作为污泥处理单位，应严格按照上述法律法规的要求，建立完备的检测、记录、存档和报告制度，落实污泥的管理台账制度，如实记录污泥的流向、用途、用量等信息，并做好报告工作。

3严格按照环评文件、排污许可及相关技术规范要求安全环保处置污泥

《城镇污水处理厂污泥处理处置污染防治最佳可行技术指南（试行）》要求“生活污泥与生活垃圾混合焚烧时，污泥与生活垃圾的质量之比不超过1﹕4”，即混烧模式下生活污泥掺烧比例不得超过20%。建议垃圾发电企业关注污泥含水率和掺烧比例要求，避免对部分大气污染物的环保排放控制产生不利影响。

笔者调研发现，实践中在营的垃圾发电企业掺烧污泥比例一般不超过10%，主要有三方面考虑：一是掺烧比例太高对焚烧炉正常运行容易产生不利影响，如产生堵塞，发生腐蚀，增加检修频率等；二是由于污泥热值相对较低，掺烧比例太高影响整厂发电效率；三是掺烧污泥会增加烟气处理难度和处理成本，掺烧比例越高，处理难度越大，处理成本也越高，并可能增加超标排放的风险，得不偿失。

需要提醒的是，企业在发生污染物超标排放时，很可能会主张是因为贮存场地受限或贮存时限要求，而“不得不”超比例或超规模掺烧，但上述理由均不是企业免于行政处罚的正当理由。

此外，垃圾发电企业应严格按照经批准的环评文件和排污许可规定的工艺和方法开展污泥的协同处置，不得擅自改变处置方式，例如将“焚烧”变更为“堆肥”或“厌氧处理”，或另行委托第三方处置等。

4做好掺烧原料成分识别，特别关注可能掺烧危废的风险

实践中，对于有富余负荷掺烧污泥的垃圾发电企业而言，从经济性角度考虑或是受当地政府指令，往往也会协同处置一般工业固废甚至医疗废弃物等物质。但无论是掺烧何种物质，均应关注对于不符合入炉标准以及超过处置能力的进厂原料及时行使拒收权利，避免发生污染物超标排放等违法情形。

需要特别注意的是，由于医疗废弃物属于危险废物，对于协同处置医疗废弃物的垃圾发电企业，除部分因符合条件而可以豁免按照危废管理的情形外，通常，在没有获得《危险废物经营许可证》的情况下，掺烧医疗废弃物将存在非法处置危废的风险。即使疫情期间，出于协助地方应急处置的考虑，也建议与地方政府和主管部门做好沟通、衔接，争取获得临时许可证明文件或类似材料，例如：县级以上政府确定的应急处置方案等。实际上，这种非法处置危废的风险对于来源不明的污泥同样存在。依据原环保部《关于污（废）水处理设施产生污泥危险特性鉴别有关意见的函》（环函[2010]129号），以处理生活污水为主要功能的公共污水处理厂，若接收、处理工业废水，且在工业废水排放情况发生重大改变时，产生的污泥可能具有危险特性，应按规定对污泥进行危险特性鉴别。因此，建议要求委托方提供当批次入厂污泥的检测报告，若经鉴别为危废的，垃圾发电企业应及时拒收。

5污泥处理服务合同中的其他关注要点

（1）可接收性标准。除了前述的做好污泥成分识别之外，还应考虑污泥的含水率、有机质成分等指标对于焚烧污染控制以及焚烧设施正常运行的影响，因此，建议合同中对于污泥含水率等主要技术指标以及不可接收的范围和标准进行明确，同时建议约定一旦委托方提供的污泥为不可接收污泥时的拒收权利以及具体处理机制和费用承担方式等。

（2）调价机制。如果污泥协同处置项目合同期限较长，项目经营成本可能会随着电价、水价、税费政策等因素而发生变化，设置合理的调价机制对于垃圾发电企业或是污泥处置委托单位，都是必要的。

我们注意到，部分企业签订的条款中虽然约定了调价，但调价的具体机制，诸如调价周期、调价因素、计算方法等均未有详细约定，容易产生争议，建议合同条款中要对调价机制做出具体且可计算的约定，必要时配以计算公式。

（3）保底量。部分合适的项目中还可以考虑参照生活垃圾特许经营或PPP运作模式中的通常做法，设定委托方的污泥最低供应量，以保障垃圾发电企业的基本收益和避免运行工况出现较大波动。

综上所述，生活垃圾焚烧协同处置污泥项目中，垃圾发电企业既作为生活垃圾处理单位，同时又是污泥处理处置单位，不仅需要关注生活垃圾处理过程的合规管理，又要关注污泥焚烧处置过程的合规问题，同时也要关注协同处置交叉管理等法律问题。总而言之，对垃圾发电企业而言，应坚持合规理念，杜绝侥幸心理，切实做好法律风险防范。