观点 | 在深化监测改革中开创新格局

环境监测网讯:生态环境监测改革是生态环境体制改革的重中之重，在整个生态文明体制改革中也占有重要的一席之地，并与事业单位改革、地方机构改革等其他重大改革相伴随。党的十八大以来，中央将生态环境监测改革纳入全面深化改革的总体布局中谋划推进，先后审议通过了《生态环境监测网络建设方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》等三个深改文件，为生态环境监测改革指明了方向。解决生态环境监测事业发展中面临的种种困难、问题和挑战，唯有用好改革这把金钥匙，才能攻坚克难，化危为机，不断开创有中国特色的生态环境监测事业发展新局面。

“十四五”时期的生态环境监测改革应着重抓好以下几件大事：

一、进一步厘清政府所属监测机构和社会监测机构的业务边界

经过多年实践探索，在生态环境监测领域，政府、排污者和公民个人的监测职责与需求已经清晰，不同类型的监测活动由谁承担出资责任，也已形成共识。但是，在属于政府职责，应由政府承担出资责任的监测业务中，哪些业务或业务中哪些环节的工作只能由政府部门所属监测机构直接承担，哪些可以交由社会监测机构承担，一直没有定论。比如，执法监测可不可以交由社会监测机构实施？此外，有些监测业务活动，从当前实际看，既有政府部门所属监测机构承担的，也有委托社会监测机构承担的，如空气自动站运维，地表水手工断面监测等。还有的业务活动，政府部门所属监测机构已经完全退出，比如验收监测。确定好政府所属监测机构和社会监测机构的业务边界，对于深化监测改革，十分必要。下一步，应加强政策指导，按照“应担必担，能放尽放”的原则，具有较强的行政与监管性质的监测业务须由政府部门所属监测机构直接承担；部分公益性监测服务向市场开放，政府与企业发挥各自不同作用；服务排污单位和公民个人的监测业务全面向市场开放。将环境质量考核监测、执法监测、质量控制、监测执法等任务或任务中关键环节的工作，规定为政府部门所属监测机构的职责；对于标准制定、网络建设、信息发布、调查评价监测、信访监测、应急监测、预报预警、履约监测及相关专项工作，明确应由政府部门所属监测机构承担或牵头组织开展，社会监测机构可参与其中；对于排污单位自行监测、损害评估监测等相关企业需求的监测服务，可完全交由社会监测机构承担。同时，在研究性监测、新技术研究、新装备研发、监测信息服务新产品开发中，政府应发挥政策引导作用，企业发挥创新主体作用共同推动开展。

二、进一步明晰部门间生态环境监测职责

新一轮党和国家机构改革强化了生态环境部门统一监测评估的职能，但相关法律法规、部门“三定”的修订尚未配套到位，水利、自然资源等部门开展的监测业务中仍有涉及生态环境监测的内容。由于这些业务活动在点位布设、网络建设、技术标准、质量管理、信息共享与发布等方面缺乏统一、细化的制度依据，影响了统一监测评估的实施效果。下一步，要加大部门间统筹协调的工作力度。生态环境部门会同其他部门制定生态环境监测中长期规划及年度计划。涉及各环境要素的监测，由生态环境部门统一负责、统一发布信息。其他相关部门因履行职能需要，确需开展相关监测活动的，须遵守统一的技术标准，数据仅限于部门内部使用，对外发布信息须征得生态环境部门同意。涉及生态质量监测的，生态环境部门从履行生态保护监管职责出发，构建指标体系，布设监测网络，发布监测结果。其他有关部门开展相关监测，与生态环境部门监测内容相近的，应与生态环境部门统筹实施、信息共享。

三、进一步划清央地间生态环境监测事权与支出责任

央地事权划分涉及中央和地方财政支出。目前，中央和地方生态环境监测事权尚未完全划清。有学者认为，根据受益范围、激励相容、信息复杂程度、适时适度等原则，在全国具有全局性、战略性、普惠性的业务为中央事权。2020年6月，国务院办公厅《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号）明确，国家生态环境监测网（以下“国家网”）的建设与运行维护、全国性的生态环境专项调查评估和观测、国家重大环境信息的统一发布由中央承担支出责任。这种表述较为宏观和笼统。下一步，在政策指导上，要以清单形式明确哪些事项应由中央承担支出责任，哪些事项应由中央和地方共同承担，哪些事项应由地方承担，以便操作落实。比如，国家网建设与运维方面，站房建筑建设、征地租地、“四通一平”、安全、防雷及周围环境保障、站房进出条件保障等事项，地区差异明显，中央难以准确合理安排差异化预算，由地方负责较为现实；调查评价监测方面，如环境空气背景监测、区域监测、颗粒物组分监测、光化学组分监测、降尘监测以及水生生物监测、土壤监测等，信息共享共用，央地都可从中受益，按照“国家组织、地方参与”的方式实施，国家负责制定计划、质量控制、收集处理监测数据，地方按计划承担相关任务较为合适。下一步，国家层面要抓紧编制生态环境监测中央事权清单，并根据实际情况动态调整。在此基础上，地方编制省以下生态环境监测事权清单，将地方应该承担的支出事项分级细化，确保各级政府支出责任无缝衔接、落到实处。

四、优化省市县生态环境监测运行机制

“十四五”时期，做好生态环境监测垂改落地见效的后半篇文章尤为关键。从各地实践情况看，垂改后省本级主要应强化对驻市生态环境监测机构的统一管理。由省生态环境监测中心统一管理驻市生态环境监测中心的业务和人财物，这方面，湖南、江西、广东、内蒙等地都已取得一定经验。地市层面，要着力理顺机制。一是尽量发挥好驻市监测机构的作用。驻市监测机构是我国生态环境监测“四级机构”布局中的中坚力量，上划后，除完成省里下达的工作任务，要积极为所在地市提供服务。地市党委政府要在弥补驻市生态环境监测机构工作经费不足，保障上划后人员待遇不降，拓宽干部交流晋升通道等方面加大政策支持和保障力度。二是统筹配置好市属监测力量。改革后，原有各县级站随同县局划归地市生态环境部门管理。地市党委政府和主管部门要在提升监测人员技术水平、加强监测仪器设备和业务用房等能力建设方面，通盘考虑，加大投入，确保人员技术水平和能力建设与新的形势任务相适应。三是有条件的地市可以加大政府购买监测服务的力度，扩大监测供给，为污染防治向纵深发展提供有力支持。区县层面，党委政府要继续发挥当地生态环境监测站的作用，帮助完成县域生态考核监测、农村环境质量监测、乡镇饮用水源地监测等方面的任务，同时为其提供相应人员和工作经费保障。