建设项目运营“主体变更”对环评审批有何影响？

笔者陈国强系浙江京衡律师事务所高级合伙人、浙江省律协环资委主任，多年来一直从事环境法律实务工作，深刻感受到建设项目环评审批中部分基层管理部门忽视环评审批的行政许可特性，导致实务中产生一些不必要的争议。如常有生态环境主管部门或企业向笔者咨询，如果建设项目建设完成后，运营主体发生了变更或者项目资产进行了转让，是否需要重新办理环评审批？

为厘清主体变更对于环评审批的影响，笔者特撰文探讨如下。本文中环评审批仅指“建设项目的环境影响报告书/表的行政审批”，下文不再赘述。

1、关于环评审批相关期限问题

何时需要取得环评审批？

《环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后批准的，建设单位不得开工建设。”由此可见，环评审批是建设项目在开工建设前必须取得的行政许可。这是何时应当取得环评审批的问题。

环评审批的行政许可效力何时终止？

建设项目依法完成竣工环保验收后，作为行政许可的环评审批处于何种法律状态？或者再直白点说，后续行政许可内容发生变化是否还需依法办理许可变更手续？

笔者认为，环评审批作为一类建设许可，是建设单位从事项目建设活动所应该依法取得的行政许可。某建设项目完成竣工环保验收后，建设单位对项目的建设行为已经完成，行政相对人不再需要持续持有这一项目的建设许可，环评审批作为行政许可的法律效力至此终结。

建设项目竣工验收后，在发生一些产权变更时，一种观点认为需要办理环评审批的主体变更。这其实是没有对作为建设项目开工建设许可的环评审批与作为生产运营许可的排污许可之间的差异进行区分。

简单举一个例子，某个房地产项目开工建设之前已取得环评审批，项目完工后房地产开发商实施房屋销售行为，是否还需要为每一户重新办理环评审批变更手续？答案显而易见。因此，建设项目竣工环保验收完成后，这一项目与环评审批相关的义务也自然终结。

验收后发生一些变动是否需要认定发生重大变动？

《环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”

对于建设过程中发生重大变动的建设项目需要重新报批环评文件，目前理论与实务界均无争议。但是，对于竣工环保验收完成后发生的一些变动，如符合重大变动的相关要素标准，是否也属于重大变动的范畴？各方观点不一。笔者的答案是否定的，主要理由如下：

一是《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）已明确：“属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。”这段话表明，在竣工环保验收之前才需要判定建设项目是否发生重大变动。

二是根据前文论述，一个建设项目完成竣工环保验收后，环评审批的行政许可效力已经终止。后续发生的一些变动，被认定为属于新建设项目的，应该依法办理相关审批手续。如新建、改建、扩建项目和技改项目都可以直接依法重新办理环评审批手续，若此时再同时适用重大变动条款，则会导致法律适用的混乱。当然，依法不需要办理环评审批的，也可以通过环评备案程序或者排污许可变更手续等予以管理。

2、关于环评审批的主体问题

谁需要依法取得环评审批？

《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”因此，行政许可是明确授予某一具体主体的，也就是行政许可应有明确的被许可人。那么建设项目中，谁需要依法取得环评审批呢？特别在一些PPP项目、BOT项目、代建项目、EPC项目中由于投资、建设、资产所有权关系复杂，经常会产生疑问。

《环境影响评价法》第二十二条规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。”由此可见，建设单位需要依法取得建设项目的环保审批行政许可。

建设单位变更是否需要办理行政许可变更手续？

从前文论述来看，环评审批更多关注的是建设项目本身对环境的影响，如果发生“重大变动”，则需要重新报批建设项目的环境影响评价文件，更明确地说，就是需要重新修改环境影响评价文件再提交审批。

但是，如建设项目在建设过程中建设单位发生变更，是否需要重新办理环评审批手续？有观点认为，既然建设项目已经取得环评审批，在未发生重大变动时，仅建设单位变更不需要重新办理审批手续。

当然，根据《环境影响评价法》的规定，在建设项目未发生重大变动时，不需要重新修改环境影响评价文件。但是，环评审批除受《环境影响评价法》规限外，还应遵守《行政许可法》的相关规定。

行政许可，是指行政机关准予被许可人从事特定活动的行政行为。行政许可的要件应包括：谁有权实施特定活动，以及实施何种特定活动两部分内容。当建设单位发生变更时，作为行政许可的环评审批的被许可人也发生了变更，亦需要办理行政许可的主体变更手续。

《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”

由此可见，建设项目在建设过程中发生建设单位变更的情形时，新建设单位应依法取得环评审批。因为，生态环境主管部门已经将这一建设项目的环评审批行政许可授予原建设单位，其依法不得擅自改变被许可人。但需要特别注意的是，生态环境主管部门在办理环评审批行政许可变更时，应根据原建设单位的申请予以办理。同时，若仅建设单位发生变化而建设项目并未发生重大变动，则在进行许可变更批复时不需要新的建设单位重新编制建设项目环境影响评价文件。

综上，建设主体/运营主体变更发生的阶段对于判断是否需要重新办理环评审批具有直接影响。如相关变更发生在项目建设阶段，则需要依法办理建设主体的行政许可变更手续；如相关变更发生在建设项目竣工环保验收完成后，因环评审批行政许可的效力已终止，相关单位无需重新办理这一建设项目的环评审批手续。