提高水资源利用效率 推动绿色高质量发展——关于《国家节水行动方案》的解读

近日，国家发展改革委、水利部联合印发了《国家节水行动方案》（以下简称《方案》），是节水工作部署的主要依据，将在今后一段时期指导全国节水工作的开展。

一、编制背景

我国是水资源严重短缺的国家，人多水少、水资源分布不均是我国的基本水情，同时节水意识不强、用水粗放、浪费严重、效率不高等问题普遍存在，水资源短缺已经成为生态文明建设和经济社会可持续发展的瓶颈。目前，我国农业用水粗放，农田灌溉水有效利用系数仅为0.54，与世界先进水平0.7至0.8有较大差距；全国万元工业增加值用水量45.6立方米，是世界先进水平的两倍；我国大部分城市存在缺水情况；北方部分缺水地区地下水严重超采，已经形成世界上最大的超采漏斗；非常规水资源利用量占总用水量的比例仅为1.2%，与新加坡、以色列等国家相比差距较大。发达国家每万美元GDP用水量基本在300立方米以下，而我国2017年万美元GDP用水量约为500立方米，节水潜力还有很大空间。

党的十八大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，坚持“节水优先”方针，节水工作稳步推进。国家发展改革委、水利部会同相关部门先后印发《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》《节水型社会建设“十三五”规划》《全国海水利用“十三五”规划》《全民节水行动》《水效标识管理办法》等一系列节水政策、规划与标准，节水管理政策制度逐步完善。全国用水总量持续增长势头得到有效遏制，水资源利用效率明显提高，各行业节水取得较好效果。但总体上看，节水意识不强、三大产业及城镇用水效率不高等问题未得到根本改变，用水粗放、浪费严重等现象未得到有效扭转，亟需深化体制机制改革，从国家层面推动节水工作。

根据党的十九大报告中提出“实施国家节水行动”要求，我们编制了《方案》，对节水工作做了全面部署。

二、定位及目标

定位及目标

基于我国国情水情和地区差异，《方案》提出重点行动和深化机制体制改革两方面举措，体现国家意志。重点行动抓大头、抓重点地区、抓关键环节，提高各领域、各行业用水效率，提升全民节水意识；机制体制重改革，强调政策推动和市场机制创新，突出两手发力，强调市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，激发全社会节水内生动力。

《方案》采用定性与定量相结合的方式，注重近期和远期目标的有机衔接，以全国水资源综合规划、全国水中长期供求规划等为依据，结合31个省级行政区供水、用水、节水等现状，构建节水目标指标体系。提出2020年、2022年和2035年主要目标。目标对“十三五”规划文件节水目标作了衔接，提出到2020年，节水政策法规、市场机制、标准体系趋于完善，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低23%和20%，节水效果初步显现；到2022年，用水总量控制在“十三五”末的6700亿立方米以内，节水型生产和生活方式初步建立；到2035年，全国用水总量严格控制在7000亿立方米以内，水资源节约和循环利用达到世界先进水平。

三、提出29项节水重点任务

提出29项节水重点任务

针对重点行动及机制体制改革，《方案》确定了29项具体任务。在重点行动中，突出对用水量超过95%的农业、工业和城镇开展节约集约用水；着重对地下水超采地区、缺水地区以及沿海地区等重点区域用水进行管控。强调体制机制改革，深化水价、水权水市场改革，激发内生动力；结合监督管理，明确责任目标，实行责任追究，力求取得实效。同时，大力推动法治建设，完善财税政策，充分发挥税收促进节水的作用。拓展融资模式，鼓励金融和社会资本进入节水领域。

《方案》提出了“总量强度双控”“农业节水增效”“工业节水减排”“城镇节水降损”“重点地区节水开源”和“科技创新引领”六大行动。一是围绕总量强度双控，提出强化指标刚性约束、严格用水全过程管理和强化节水监督考核；二是围绕农业节水增效，提出大力推进高效节水灌溉、优化调整作物种植结构、推广畜牧渔业节水方式和加快推进农村生活节水；三是围绕工业节水减排，提出大力推进工业节水改造、推动高耗水行业节水增效和积极推行水循环梯级利用；四是围绕城镇节水增效，提出构建城镇良性水循环系统、大幅降低供水管网漏损、深入开展公共领域节水和严控高耗水服务业用水；五是围绕重点地区节水开源，提出超采地区地下水总量削减、缺水地区加强非常规水利用和沿海地区充分利用海水；六是围绕科技创新引领，提出加快关键技术装备研发、促进节水技术成果转化推广和推动技术成果产业化。

从政策和市场的角度出发，提出了政策制度推动和市场机制创新。一是提出全面深化水价改革、推动水资源税改革、加强用水计量统计、强化节水监督管理和健全节水标准体系；二是提出推进水权水市场改革、推行水效标识建设、推动合同节水管理、实施水效领跑和节水认证。

四、强调培育节水服务业

强调培育节水服务业

《方案》在保障民生和经济社会发展的基础上，坚持市场主导、政策引导、创新驱动的原则，通过持续推进，培育竞争有序的节水服务市场。同时，强调完善激励政策，引导社会投资，扶持节水服务企业，推动节水产业发展。

《方案》强调激活节水产业市场，深化供给侧改革。建立“政产学研用”深度融合的节水技术及服务创新体系，加快节水科技成果转化，构建节水服务的多元化供给体系。推动节水服务模式创新，鼓励在公共机构、公共建筑、高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域，引导和推动合同节水管理。完善扶持激励政策，加强节水产品企业质量诚信体系建设，培育一批技术水平高、带动能力强的节水服务企业，开展节水设计、改造、计量和咨询等服务，提供整体解决方案。像节能减排一样抓节水，使节水服务产业成为拉动地方就业的新途径，推动绿色发展的新支点，促进经济社会发展的新动能。

五、组织实施

组织实施

《方案》涵盖生产、生活、经济、社会的各领域各层面，组织好《方案》的实施落地是关键，需要全社会共同推进，为进一步保障《方案》的实施，重点抓好以下工作：

一是强化组织实施。加强党对节水工作的领导，各方面协同统筹实施，强化地方政府主体责任，调动社会各方力量，建立起高效的工作协调机制，尽快将行动方案中提出的各项任务落到实处。

二是加大节水监督力度，完善节水监督考核机制，建立节水监督平台，推进公共广泛参与，曝光浪费水资源、损坏节水设施等不良行为。

三是加大宣传力度，重点针对树立绿色节水观念及倡导简约、适度消费模式等内容，在全社会层面大力开展宣传教育活动，使节水理念不断深入人心，成为人们的自觉行动。

节水是生态文明建设的重要环节，是支撑生态文明建设的核心要素。《方案》从国家层面进行统筹谋划，强调刚性约束，体现国家意志，树立绿色、健康节水观念，将会积极促进生态文明建设。