我国环境治理40年回顾与展望

从制度建设角度来看，我国环境保护立法、组织体系、政策体系、监管方式、责任体系和问责机制等方面都发生了深刻变化，多元参与的治理体系格局基本形成，环境治理体系正处在不断完善中。

纪念改革开放40周年特别报道

改革开放40年，我国经历了工业化、城镇化的快速发展，实现了从低收入国家向中等收入国家的转变。在这个过程中，我国的环境治理在曲折中不断前行。从治污减排的进程来看，我国总体上重复了发达国家普遍走过的“先污染、后治理”的发展道路，并且在40年的末期跨越了“环境拐点”。从制度建设的角度来看，我国环境保护立法、组织体系、政策体系、监管方式、责任体系和问责机制等诸多方面都发生了深刻变化，多元参与的治理体系格局基本形成，环境治理体系正处在不断完善中。

中国环境治理40年回顾

(一)环境治理在曲折中前行，治污减排终于进入转折期

1.污染物排放总体已跨越峰值，环境质量进入稳中向好阶段

回顾改革开放以来环境治理的历程，可以大致分为两个阶段。40年快速工业化的前30年左右的阶段，我国主要污染排放总体处在增长的态势，环境质量总体处于恶化的趋势。从“十一五”“十二五”期间开始，我国主要污染物排放总量快速递增的态势得到遏制，主要污染物排放渐次达峰，或进入“平台期”。如果按照“环境库兹涅茨曲线”的分析框架，对比发达国家环境改善的历程，我国在改革开放40年的后期已经跨越了“环境拐点”，环境质量总体上进入稳中向好的阶段。从国际比较的视角来看，与先行国家相比，标志性污染物达峰时我国人均GDP水平更低，治污减排体现出一定的“超前性”。

2.以规划和行动为抓手，接续推动治污减排工作

针对日益恶化的环境污染形势，我国先后在20世纪90年代以后陆续开展了“三河”(淮河、海河、辽河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治，“两控区”(酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区)大气污染防治、一市(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治工作。“十一五”“十二五”期间，我国以“总量控制”制度为抓手、推动主要污染物减排，并取得积极进展。十八大以后，我国生态文明建设进入新阶段，从2013年开始先后实施气、水、土三大污染防治行动计划。2018年，以七场标志性战役为主要内容的污染防治攻坚战全面展开。40年来，受发展阶段、环境法治水平、环境保护管理体制等多方面因素的制约，我国总体处于环境监管失灵的状况。早期的“运动式”污染防治行动总体效果并不理想。但是，这种状况正逐步转变。

(二)环境立法稳步发展，环境法治进入新阶段

1978年修改的《宪法》作出专门规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其它公害”，这是我国第一次将环境保护上升到宪法地位。以1979年颁布《环境保护法(试行)》为标志，我国开始了环境立法的进程。环境保护立法发展可以大致分为三个阶段：从1978年到1992年，以“预防为主、防治结合”为方针，环境法制开始起步;从1992年到2014年，环境保护法制框架基本形成;2014年之后，环境立法进入新阶段，先后修订了《环境保护法》《大气污染污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》等法律，并通过了《环境保护税法》《土壤污染防治法》。2014年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭，开启了系统的环境司法专门化改革。2015年新《环境保护法》和中央环保督察制度实施后，环境执法逐步加强，长期以来“环境违法是常态”的局面正在扭转。

(三)环境监管体制持续演进，近期发生深刻变革

1.中央层级环境保护机构建立并不断加强

1973年，第一次全国环境保护会议召开。1974年，国务院环境保护领导小组成立。这个时间略早于改革开放。此后，我国环境保护的组织体系开始建立。中央层级的环境保护主管部门经历了从80年代初的内设司局到独立为国务院直属的环境保护局、环境保护总局，再到环境保护部、生态环境部的演进历程。40年来，我国中央层级环境保护主管部门不断调整并加强。2006年以来，原环境保护部(国家环保总局)以派出机构的形式先后成立了华东、华南、西北、西南、东北、华北等六大环境区域督查中心。2017年，区域督查派出机构统一调整为督察局。这种设置试图加强中央层级环境保护主管部门对地方环境执法的监督。

2.环境监管组织体系不断完善并进入重要调整阶段

40年的发展，我国建立了中央、省、市、县四级的“属地管理为主、部门业务指导”的环境保护组织体系。其中，各级环境保护部门直属的环境监察、监测机构是我国环境保护组织体系的重要组成部分。从20世纪70年代初开始，以监测站为载体，我国逐步建立起中央、省、市、县四级环境监测体系。从1979年我国实行排污收费制度以来，以征收排污费为主要手段，专门从事对污染源监督管理的环境监理队伍开始逐步发展。1999年，原国家环保总局将省、市、县三级的环境监理机构规范为环境监理总队、支队、大队。2002年，该体系更名为“环境监察”机构。党的十八大以后，在生态文明体制改革框架下，我国环境监管组织体系进入集权化方向调整的新阶段。在纵向上，我国从2016年开始试点省以下环保机构垂直管理制度改革，并且加快推进生态环境质量监测事权上收。2016年、2017年，原环境保护部先后完成1436个国控环境空气质量站点和2050个国家地表水监测断面事权上收工作，显著提高了中央政府获取环境信息的能力，有效支撑了“大气十条”“水十条”等考评工作。政府环境信息的公信力显著提高。在横向上，2018年新一轮机构改革中，生态环境部的职能进一步拓展。

(四)环境保护的责任体系和问责机制逐步建立并不断完善

1.环境保护行政责任体系和问责体系逐步成形

20世纪80年代以来，我国逐步探索出一条中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制，成为推动环保工作的重要机制。1986年，洛阳全国城市环境保护会议提出了市长要对城市的环境质量负责任。1989年的《环境保护法》确立了“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”的基本原则。“九五”“十五”期间，我国开始尝试污染物排放总量控制制度，先后提出了12项、10项指标，但实施效果并不理想。从1995年开始，原国家环保局先后开展了“生态示范区”“国家环保模范城市”“生态省、市、县”创建工作，对推进城市和区域的环境保护工作发挥了积极示范作用。“十一五”开始，我国提出了约束性节能减排指标,以层层分解落实的方式和“一表否决”的责任制度对指标进行落实。“十二五”增加了主要污染物减排指标，并优化了指标分解的方式。“十一五”“十二五”期间目标责任体系注重约束性指标的完成情况，并不关注政府相关部门常态化的分工机制。2016年以后，以《生态文明体制改革总体方案》的全面实施和中央环保督察制度为标志，我国的环境保护目标责任体系建构进入了新阶段。“十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心。此外，这一阶段环境保护目标责任体系在增加专项考核的同时，引入了生态文明建设综合评价考核，强调生态环境保护领域相关部门常态化的分工机制，并开始建立领导干部生态环境损害终身追责制度，强调“党政同责、一岗双责”。

2.环境监管的法律问责机制初步建立

1997年，刑法修订规定了“环境监管失职罪”，将环境监管者的责任纳入了刑事法制的范围。2006年、2013年，最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释进一步明确了“环境监管失职罪”的范围。2014年修订的《环境保护法》明确将9种情形列入追责范围，环境监管者的法律责任进一步得到明确。